Y la Ley Orgánica de Libertad Sindical todavía estaba allí

Y la Ley Orgánica de Libertad Sindical todavía estaba allí

CARLOS PALOMEQUE LÓPEZ
Catedrático emérito de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad de Salamanca

Lo que llamamos dignidad, ¿será función social antes que sentimiento humano?
Benito Pérez Galdós, Realidad, 1890

En efecto, después de casi cuatro décadas de vigencia continuada, la Ley Orgánica de libertad sindical ⸺LO 11/1985, de 2 de agosto, BOE, 8-8, LOLS⸺, no solo seguía estando allí, todavía, es decir, formando parte en plenitud de su propuesta reguladora, apenas retocada, de nuestro ordenamiento jurídico, sino que continuaba exhibiendo en el presente, tal como lo ha venido haciendo desde el primer día ⸺la ley entraba en vigor al siguiente de su promulgación, esto es, el día 9 de agosto de aquel 1985⸺, su envidiable condición de eje capital del sistema institucional de relaciones de trabajo, de pieza central del mismo en ejecución necesaria de la Constitución.

La LOLS era promulgada durante la primera legislatura del gobierno socialista de la democracia ⸺los primeros gobiernos socialistas se extendieron, a lo largo de cuatro legislaturas seguidas, entre 1982 y 1996, todos ellos bajo la presidencia de Felipe González Márquez (Sevilla, 1942), a la sazón primer secretario general del partido⸺ para llevar a cabo el desarrollo del artículo 28.1 de la Constitución, que proclamaba este derecho al más alto nivel ⸺«todos [los trabajadores] tienen derecho a sindicarse libremente»⸺, dentro de la sección relativa a los derechos fundamentales y libertades públicas, tutelados ante los tribunales ordinarios por medio de un proceso singular, basado en los principios de preferencia y sumariedad, y también, cuando procediera, del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (art. 53.2 CE). Y lo hacía, por cierto, una vez que este último hubiese desestimado en su integridad —a través de la muy importante sentencia 98/1985, de 29 de julio, sin perjuicio de la interpretación auténtica que esta fijaba para alguno de sus preceptos— los tres recursos previos de inconstitucionalidad —posibilidad institucional entonces existente— promovidos contra aquella.

El anteproyecto de ley había sido elaborado por una comisión que se constituía en el mes de marzo de 1983 en el seno del Instituto de Estudios Laborales y de la Seguridad Social (IELSS) —organismo autónomo adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dirigido entonces por el profesor Jaime Montalvo Correa— para el “estudio de los anteproyectos de leyes orgánicas de libertad sindical y huelga”, de la que tuve la fortuna de formar parte. En la sesión constitutiva y primera de trabajo de la comisión, el presidente de aquel, que a su vez lo era de esta, exponía los objetivos y el calendario de trabajo de la misma, «de acuerdo con instrucciones recibidas del señor ministro [de Trabajo y Seguridad Social]» ⸺lo fue Joaquín Almunia Amann (Bilbao, 1948) a lo largo de la legislatura extendida entre 1982 y 1986⸺, que se sustanciaban en la elaboración de un “borrador de criterios básicos” que sería elevado al consejo de dirección del Ministerio y, a continuación, de un “borrador de anteproyecto de ley o leyes”. Tras una amplia consideración cruzada acerca de las cuestiones de política legislativa y aspectos técnicos suscitados por el encargo recibido, se decidía finalmente encomendar a cada miembro de aquella la realización de una ponencia sobre los contenidos singulares de la regulación. En mi caso, la relativa a la protección de la libertad sindical. Lo demás, en definitiva, tras la elaboración del correspondiente anteproyecto legislativo, habría de ser sustanciado a través de los eslabones harto conocidos del proceso de elaboración parlamentaria de la Ley y del largo camino hacia su publicación oficial.

La libertad sindical, esto es, el derecho de los trabajadores —y de los funcionarios públicos— a fundar sindicatos, cuyo papel constitucional de «defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios» viene establecido desde los primeros renglones de la Constitución (art. 7 CE), y a afiliarse a los de su elección, así como el derecho de los sindicatos al ejercicio libre de las funciones de defensa de los intereses del trabajo asalariado (art. 28.1 CE), se erige a fin de cuentas como pieza fundacional del sistema social en su conjunto, y de relaciones laborales de modo singular, propio del Estado social y democrático de derecho constitucionalizado, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico, «la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político» (art. 1.1 CE), y sitúa decididamente de modo estratégico y solemne a la «dignidad de la persona» y a los «derechos inviolables que le son inherentes» como «fundamento del orden político y de la paz social» (art. 10.1 CE).

La Ley Orgánica de libertad sindical formulaba en consecuencia, a partir de 1985, el marco jurídico para el desarrollo y ejercicio del derecho fundamental de libertad sindical, en ejecución de su matriz constitucional. Objeto de una jurisprudencia constitucional y ordinaria intensa, sobre todo durante los primeros años de su vigencia, compuesta por decenas de precedentes de máximo relieve, así como del debate doctrinal y técnico más atento, las soluciones legislativas incorporadas a la ley probaban largamente su acierto general a lo largo de cuatro décadas de nuestra historia reciente.

Acerca de la “resistencia” de nuestra Ley Orgánica en el tiempo da buena cuenta, por consiguiente, el hecho de que tan solo haya sido reformada a lo largo de estos años en cuatro ocasiones contadas ⸺conforme a un promedio ilustrativo de una reforma cada diez años⸺, a propósito de otros tantos pasajes normativos, todos excepto uno de carácter procedimental.

La primera reforma de la LOLS se producía en 1994 y versaba sobre el no cómputo de los delegados de personal y de los miembros de comités de empresa con mandato prorrogado para los supuestos de representatividad sindical regulados por la propia Ley. Lo que se materializaba a través de la incorporación a su articulado de una nueva disposición adicional, la cuarta en adelante, añadida a la regulación por la Ley Orgánica 14/1994, de 19 de mayo, cuyo artículo único respondía precisamente a este propósito.

La segunda reforma tenía lugar, también en 1994, sobre determinados aspectos de procedimiento para el ejercicio de la condición de sindicato más representativo o representativo y de la participación institucional, y se llevaba a cabo mediante una nueva redacción dada a su disposición adicional primera ⸺desprovista de carácter orgánico por decisión de la propia ley, como se sabe⸺ por la Ley 11/1994, de 19 de mayo, de modificación de diversas normas legales del ordenamiento.

Una tercera reforma, en este caso sobre el personal civil que ejerza el derecho de actividad sindical en establecimientos militares, tenía lugar en 2011, mediante la modificación de su disposición adicional tercera por la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las fuerzas armadas.

Y, en fin, en cuarto y último lugar, ahora sobre el principio de representación paritaria en los órganos de representación, gobierno y administración de los sindicatos constituidos al amparo de esta Ley, de la mano de la incorporación a su cuerpo normativo de una nueva disposición adicional, la quinta, añadida por la Ley Orgánica 2/2024, de 1 de agosto, de representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres. 

La Ley Orgánica se ocupa naturalmente de la construcción legislativa de los elementos que componen la estructura del derecho fundamental de libertad sindical. Esto es, la titularidad del derecho (arts. 1 y 3), su contenido (arts. 2, 4, 5, 8, 9, 10 y 11, incluida la regulación del procedimiento de constitución o fundación de sindicatos, “del régimen sindical”) y, en fin, la tutela de su ejercicio (arts. 12, 13, 14 y 15). Y, más allá de ello, la Ley Orgánica de libertad sindical establece, asimismo, por primera vez de modo general, el marco legislativo y el armazón institucional para la “representatividad sindical” (arts. 6 y 7) del que disponemos en el presente.

El modelo de representatividad sindical se presenta, así pues, como un instrumento de compromiso entre el respeto a la pluralidad sindical y consiguiente exigencia de trato no discriminatorio a los sindicatos existentes impuesto por la libertad sindical, de un lado, y la promoción de la efectividad en la tutela colectiva del interés de los trabajadores, cuyo paradigma no deja de ser naturalmente la acción sindical unitaria, de otro. El Tribunal Constitucional ya lo había dicho desde su sentencia 65/1982, de 11 de noviembre. Y se establece legalmente, por consiguiente, que la mayor representatividad reconocida a determinados sindicatos les confiere «una singular posición jurídica a efectos, tanto de participación institucional como de acción sindical». En tanto que las dudas acerca de la constitucionalidad de la institución iban a ser saldadas por el Tribunal Constitucional, cuya doctrina reiterada no ha dejado de establecer la plena compatibilidad de esta disciplina legislativa con la Constitución.

El sistema de atribución de la representatividad sindical se hace descansar sobre un engranaje institucional preciso que combina la aplicación de un doble y alternativo criterio técnico. El primero, de carácter básico y por ello determinante del modelo en su conjunto, cuya concurrencia no deja de ser, pues, condición indispensable para la aparición del siguiente, la “audiencia electoral” que el sindicato hubiese obtenido en las elecciones a representantes de los trabajadores y de los funcionarios públicos en los centros de trabajo, empresas y administraciones públicas. El segundo, no acumulativo, aunque subordinado genéticamente a la audiencia electoral y de aplicación tan solo como consecuencia de este, la “irradiación” de la representatividad de los sujetos sindicales de carácter complejo o confederal que la hubiesen obtenido conforme al primer criterio, a cuantos formasen parte de la confederación.

La representatividad sindical adquiría legalmente, en consecuencia, diferentes categorías, grados o expresiones técnicas en razón de su intensidad jurídica —mayor representatividad y representatividad simple— y, también, en segundo término, en función del ámbito territorial o geográfico en que se hacían valer sus atribuciones —Estado, Comunidad Autónoma y ámbito funcional y territorial específico—. En todos los casos se atribuye a los sindicatos que alcancen los niveles de representatividad, conforme a los criterios referidos, la capacidad de representación institucional y de acción colectiva que se sustancian en el conjunto de las competencias que la propia Ley establece.

El sistema de relaciones laborales muestra en España una “sindicalización” generalizada dentro del sistema social y laboral, que no descansa por descontado en la pertenencia o afiliación de los trabajadores a las organizaciones sindicales —afiliación sindical y relación asociativa—, ciertamente modesta si se compara con otros sistemas nacionales europeos, sino en verdad sobre la decisión de los trabajadores expresada en la elección de sus representantes en los centros de trabajo —audiencia electoral y relación representativa—. De este modo, el “poder sindical” se construye sobre la voluntad generalizada de los trabajadores —afiliados o no a un sindicato—, a la hora de elegir a sus representantes en cada unidad productiva, de otorgar su confianza precisamente a los candidatos incorporados a las listas presentadas por los sindicatos. La presencia generalizada de estos en el sistema de relaciones laborales, de la mano de una audiencia electoral imponente, se ha convertido así en un rasgo explicativo del modelo sindical en su conjunto, en el que la afiliación sindical resulta irrelevante para la caracterización global del sistema.

Tras las elecciones a representantes de los trabajadores que tenían lugar a finales de 1990, último de los procesos “concentrados” con proclamación oficial de resultados anteriores al marco jurídico actual resultante de la reforma de 1994, hasta 243 organizaciones sindicales habían alcanzado algún representante en los órganos unitarios de trabajadores y funcionarios públicos en los centros de trabajo. Sin embargo, este considerable grado de dispersión era corregido desde el comienzo de la medición de la representatividad de las organizaciones por un proceso de condensación sindical que se ha mantenido hasta el presente, más aún de verdadera “bisindicalización”, en el que únicamente dos grandes centrales sindicales —la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO) y la Unión General de Trabajadores (UGT)— han obtenido y mantenido hasta hoy, no solo la condición de sindicatos más representativos en el ámbito del Estado, sino la ocupación de más de las dos terceras partes del conjunto de la audiencia electoral de los sindicatos.

La presencia relevante de organizaciones sindicales de carácter nacionalista en importantes territorios del Estado, a los que limitan su actividad estatutaria conforme a la tradición del sindicalismo histórico, añade finalmente una caracterización singular al mapa sindical español. Por lo que en algunas Comunidades Autónomas de la organización territorial del Estado coexiste un poderoso sindicalismo nacionalista, articulado a través de confederaciones sindicales de este carácter, junto a las organizaciones territoriales de las grandes confederaciones de ámbito estatal. Es el caso del País Vasco, en que dos organizaciones sindicales —Euskal Langileen Alkartasuna/Solidaridad de Trabajadores Vascos (ELA-STV), esta ya desde la inauguración del sistema de medición de la representatividad sindical, y Langile Abertzaleen Batzordeak (LAB)— han dispuesto de la condición de más representativas a nivel de este territorio autónomo, aunque también tienen las dos una importante presencia en Navarra. Y en Galicia, la Converxencia Intersindical Galega (CIG), cuya constitución unitaria superaba en 1990 la división tradicional del sindicalismo nacionalista gallego, ha obtenido desde su fundación la condición de sindicato más representativo en esta comunidad.

Puede decirse, para concluir, que nuestra Ley Orgánica ha cumplido con creces durante este ya largo tiempo democrático la función vertebradora del sistema sindical para la que nació. Y, sin perjuicio de algún problema menor, eso es ya mucho decir, me parece, desde luego a su favor.

Briefs AEDTSS, 9, 2025