Unos apuntes sobre el eventual traspaso a la Comunidad Autónoma del País Vasco de las competencias ejecutivas sobre el “Régimen Económico de la Seguridad Social”

Publicado el

Unos apuntes sobre el eventual traspaso a la Comunidad Autónoma del País Vasco de las competencias ejecutivas sobre el “Régimen Económico de la Seguridad Social”

ANDRÉS R. TRILLO GARCÍA

Me piden desde la ADTSS que escriba unas breves líneas en relación con los efectos en el sistema de Seguridad Social del acuerdo de investidura PSOE – EAJ-PNV, que establece varios compromisos en materia de Seguridad Social, y particularmente sobre el eventual traspaso a la Comunidad Autónoma del País Vasco de las competencias ejecutivas sobre el “régimen económico de la Seguridad Social”.

En primer lugar, el acuerdo establece que el Gobierno del Estado se compromete a implementar de manera inmediata una agenda de reformas y transferencia con una incidencia positiva sobre el bienestar social y el progreso económico de Euskadi, comenzando con el cumplimiento de las competencias de Euskadi establecidas en el vigente Estatuto. En este sentido, se procederá en los dos primeros años de legislatura a la negociación y a efectuar los traspasos correspondientes de las materias pendientes de transferencia según el listado acordado por los Gobiernos Español y Vasco en la legislatura anterior y, en su caso, procederá a remover los obstáculos legales que impidan un mayor ejercicio de autogobierno.

A este respecto, hay que recordar que la ministra de Política Territorial y el Consejero Vasco de Gobernanza Pública y Autogobierno acordaron un calendario de traspaso de 32 competencias pendientes, entre las que se encontraba la gestión económica de a Seguridad Social, si bien se consideraba importante esperar al diálogo en el marco del Pacto de Toledo, si bien, en todo caso,, los trabajos para el inicio de los estudios para el examen de materias relacionadas con la gestión económica de la Seguridad Social se trasladaban a junio de 2021. 

Asimismo, el acuerdo plantea abordar la situación de las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social y en concreto el aumento de la fracción de cuota por contingencias comunes máxima en la segunda financiación adicional, así como abordar la adecuación de la Ley General de la Seguridad Social a la existencia previa de previsión social propia del sector cooperativo en Euskadi.

Ciertamente, la respuesta política al acuerdo fue rápida de manera que mientras los dirigentes del PNV se apresuraron a proclamar el traspaso del régimen económico de la Seguridad Social la Ministra de Hacienda aseguró que el Gobierno garantiza que no se romperá el principio de Caja Única y que dicho traspaso no se encontraba entre los urgente.

El artículo 18 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, que, en materia de Seguridad Social, establece que corresponde al País Vasco el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen económico de la misma y la gestión del régimen económico de la Seguridad Social. Asimismo, la disposición transitoria quinta del Estatuto determina que la Comisión Mixta de Transferencias que se crea para la aplicación de este Estatuto establecerá los oportunos convenios, mediante los cuales la Comunidad Autónoma asumirá a gestión del régimen económico de la Seguridad Social, dentro de su carácter unitario y del respeto al principio de solidaridad, según los procedimientos, plazos y compromisos que, para una ordenada gestión, se contengan en tales convenios.

Esta fórmula de traspaso es avalada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 133/2019, de 13 de enero, y utilizado para traspasar al País Vasco las competencias en materia de gestión de la prestación del Ingreso Mínimo Vital (Resolución TER/253/2022, de 30 de marzo), y por lo tanto, creo que desde el punto de vista constitucional nada hay que aducir a un traspaso de las competencia sobre “régimen económico de Seguridad Social” a las Comunidades Autónomas o a determinadas Comunidades Autónomas.

Ahora bien, nuestro actual modelo centralizado de gestión de la Seguridad Social responde a la configuración de nuestro sistema a partir de la Ley de Bases de 1963, caracterizado como un sistema, de los llamados legales, que tejía una red de solidaridades, intergeneracionales, territoriales y sectoriales. Así afirmaba la Ley de Bases, que en su parte expositiva señalaba que sin acudir a la solidaridad nacional ante situaciones o contingencias protegidas, la Seguridad Social no pasa de ser un artificio técnico sin verdadera raíz comunitaria, de manera que la Ley concebía a la Seguridad Social como una tarea nacional que imponía sacrificios a los jóvenes respecto de los viejos, los sanos, respecto de los enfermos; a los ocupados, respecto de los que se hallan en situación de desempleo; a los vivos, respecto de las familias de los fallecidos, a los que tienen cargas familiares, respecto de los que no las tienen; a los de actividades económicas en auge y prosperidad, en fin, respecto de los sectores deprimidos, siendo el instrumento fundamental para diseñar esta red de solidaridad la aplicación del sistema financiero de reparto. La tendencia a la unidad como directriz del sistema imponía que los instrumentos del sistema respondieran a una misma concepción y a principios homogéneos y a poner término a la complejidad del sistema. Además, la configuración del sistema apostaba por la consideración conjunta de las contingencias, superando la regresiva noción de riesgos singulares atendida su causa de manera que la situaciones o contingencias definidas con carácter general, se entiendan unívocamente, sin que tal circunstancias del lugar y del tiempo determinen variaciones esenciales reflejadas en la desigualdad de las prestaciones y colectivamente se pretendía evitar la constitución de categorías privilegiadas de personas , de modo que se tendiera a conseguir, en la medida de lo posible, que el trato dado a las mismas no presente diferencias notables, cualquiera que sea el sector económico en el que trabajen o la naturaleza de su actividad. Pues bien, sobre estos principios se ha ido construyendo el sistema durante estos últimos 60 años, configurándose constitucionalmente como una función pública, y de acuerdo con los principios de universalidad subjetiva, generalidad objetiva, obligatoriedad, suficiencia y adecuación, para lo que resulta vital y sistema con una gestión unitaria y centralizada.  

En este sentido, la STCO 124/1989, de 7 de julio de 1989, la constitucionalidad del sistema unitario, y las razones del mismo asegurando que, el designio perseguido por el acantonamiento del “régimen económico de Seguridad Social”, dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro, con toda claridad, que el de preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de “un régimen público”, es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (artículo 149.1.1º de la Constitución). Añade la sentencia, que en su dimensión jurídica, el principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social  puesto que si faltara un único titular de los recursos financieros del sistema de aseguramiento social, tanto para operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias, no podría preservarse la vigencia efectiva de los principios de caja única y de solidaridad financiera, ni consecuentemente la unidad del sistema. No basta, por tanto, con las reservas de las competencias normativas para, desde las mismas, disponer la solidaridad financiera, mediante el establecimiento de reglas para la transferencia de fondos, a través de la Tesorería, de una a otra Comunidad Autónoma, en función de las disponibilidades financieras de cada momento. Así, la Constitución no se ha limitado a establecer esa solidaridad interterritorial, sino que, partiendo de la misma, ha establecido e impuesto el carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la estatalidad de los fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no sólo de la normación sino también de la disponibilidad directa de esos fondos propios. Por ello es competencia exclusiva del Estado la gestión de los recursos económicos y la administración financiera del sistema lo que implica que el Estado ejerce no solo facultades normativas sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de la Seguridad Social destinados a los servicios o a las prestaciones de la Seguridad Social.

Por último, el Tribunal Constitucional indica que las concretas facultades que integran la competencia estatutaria de gestión del régimen económico de la Seguridad Social serán solo aquellas que no puedan comprometer la unidad del sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social de manera que las competencias de las Comunidades Autónomas deben conciliarse con las competencias exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la Constitución ha reservado al Estado, su garantía de la unidad y solidaridad del sistema público de Seguridad Social.

A este respecto, hay que añadir que el régimen económico de la Seguridad Social comprende tanto la gestión recaudatoria como la vertiente del gasto, y, por ende, el reconocimiento de las prestaciones

El traspaso, ahora a la Comunidad Autónoma del País Vasco y en el futuro a otras Comunidades compromete como indica el Tribunal Constitucional la unidad del sistema y perturba su funcionamiento uniforme.

Pues bien, las dificultades financieras del sistema para asegurar su sostenibilidad, y el despiece territorial del sistema de la Seguridad Social y del actual sistema tributario hace necesario un cambio de modelo si no queremos asistir al indeseable efecto de que los pobres sean solidarios con los ricos. Quizá sea el momento de reformar el modelo de Seguridad Social y, dirigirnos hacia un sistema con un pilar básico público de carácter legal y un segundo pilar, de corte profesional sostenido por empresarios y trabajadores, en la línea de algunos sistemas centroeuropeos como el holandés.   

Briefs AEDTSS, 66, 2023