Sobre el concepto de personal de alta dirección y su difícil traslación al empleo público. A propósito de la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2025, rec. núm. 2807/2024
Sobre el concepto de personal de alta dirección y su difícil traslación al empleo público. A propósito de la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2025, rec. núm. 2807/2024
FRANCISCO RAMOS MORAGUES
Profesor Titular de Derecho del Trabajo y Seguridad Social
Universitat de València
Una de las principales novedades que trajo consigo la aprobación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público –hoy día, Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre– fue el reconocimiento legal de la figura del “directivo público”. Era una necesidad inaplazable, en línea con el parecer manifestado por la Comisión de expertos a la que se encargaron los trabajos preparatorios de la Ley, avanzar hacia una mayor profesionalización de la labor directiva en el sector público. En este sentido, se afirmaba por la citada Comisión que una administración moderna, encargada de crear y prestar una pluralidad de servicios que respondan a las demandas sociales con eficacia y eficiencia, y que basa, por ello, una buena parte de su actuación en una lógica empresarial, tiene que contar en sus plantillas con directivos cualificados.
Esta sugerencia cristalizó en el art. 13 del Estatuto Básico del Empleado Público (en lo sucesivo, EBEP) que bajo la rúbrica “Personal directivo profesional” reconocerá esta figura. Es verdad que, atendiendo al carácter de norma básica que presenta el EBEP, no existe en el precepto legal una verdadera determinación de su régimen jurídico, sino una remisión al Gobierno y los órganos de gobierno de las comunidades autónomas para que procedan a su desarrollo; debiendo respetarse en dicha labor una serie de criterios mínimos sentados por el citado art. 13 del EBEP.
Pues bien, de las pocas reglas básicas que establece el precepto estatutario, me interesa detenerme, a los efectos que aquí interesan, en la articulación de la figura del directivo público (art. 13.3 EBEP). Conforme a dicha previsión normativa, la presencia de personal directivo en los organismos públicos se puede instrumentar a través de dos posibilidades: bien mediante personal funcionarial, por lo que quedará sujeto al régimen jurídico específico establecido para este personal por el Gobierno, a nivel estatal, o por los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas, a nivel autonómico; o bien, mediante personal laboral, en cuyo caso, se le aplicarán las disposiciones contenidas en el RD 1382/1985, de 1 de agosto por el que se regula la relación laboral de carácter especial del Personal de Alta Dirección.
En relación con esta última posibilidad, la doctrina más autorizada (SALA) puso en evidencia desde el primer momento los problemas prácticos que podía plantear la remisión legal efectuada a dicho Real Decreto; y ello, en la medida en que el concepto de “alto cargo” contenido en el mismo tiene un alcance mucho más restringido que el fijado por el art. 13.1 del EBEP, lo que implicaba que el Real Decreto 1382/1985 se aplicaría “forzadamente” a dos tipos de personal directivo: el referido en el EBEP, mucho más genérico; y el recogido en el propio reglamento, más restringido.
Años más tarde, las dificultades advertidas se han hecho realidad, provocando que la Sala Cuarta del Tribunal Supremo –hasta en tres ocasiones, salvo error por mi parte– haya tenido que afrontar cuestiones controvertidas de esta índole. La última de ellas ha sido la sentencia de fecha 24 de septiembre de 2025 (rec. núm. 2807/2024) que constituye el objeto del presente comentario y cuyo interés reside, a mi entender, en que resuelve la cuestión mediante una interpretación adecuada y equilibrada de las dos normativas en juego, EBEP y Real Decreto aplicable al personal de Alta Dirección; y en que lo hace, además, clarificando algún aspecto controvertido que en las ocasiones precedentes se dejaba en el aire.
El supuesto de hecho viene referido a un trabajador que prestaba servicios para una Agencia Pública autonómica de educación, ocupando el cargo de Gerente Provincial. El vínculo laboral se formalizó a través de un contrato de alta dirección. En una fecha determinada, el Consejo rector del organismo acordó el cese del trabajador, recibiendo la indemnización por desistimiento y preaviso conforme a lo señalado en el Real Decreto 1382/1985. Disconforme con ello, el trabajador interpondrá demanda por despido y, tras no acogerse su pretensión en la instancia, recurrirá en suplicación, donde el Tribunal Superior de Justicia estimará el recurso formulado, declarando el cese como despido improcedente con las consecuencias inherentes a tal calificación. En este estado de las cosas, se interpondrá por la Agencia recurso de casación para la unificación de doctrina en el que el análisis jurídico se centra en determinar cuál es la verdadera naturaleza –especial de alta dirección o laboral común– del vínculo contractual existente entre las partes.
El Alto Tribunal comienza su argumentación jurídica aludiendo, en primer término, al art. 13 del EBEP, señaladamente, a los criterios mínimos que en aquel se contienen. A tal efecto, es objeto de análisis desde la delimitación conceptual; hasta la remisión “gubernamental” que se efectúa para delimitar qué puestos son de naturaleza directiva y cuál es su concreto régimen jurídico; pasando por el siempre controvertido asunto de su designación; la necesidad de someter la actuación del directivo a procesos de evaluación del desempeño; y, finalmente, tanto la exclusión de la negociación colectiva de sus condiciones de empleo como la forma de articulación de esta figura a través de personal laboral mediante una relación laboral especial.
A partir de aquí, se traen a colación otras dos normas que serán determinantes: de un lado, la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, cuya Disposición Adicional 5ª regula el personal directivo de las agencias. En dicha regulación se afirma que ostentará tal condición el personal que ocupe los puestos de trabajo determinados como tales en los estatutos de las mismas, en atención a la especial responsabilidad, competencia técnica y relevancia de las tareas a ellos asignada; y, del otro, el Decreto 194/2017, de 5 de diciembre, que es la norma por la que se aprueban los Estatutos de la mencionada Agencia pública y en el que, expresamente (art. 28.4 h) se indica que el titular de las gerencias provinciales tiene la consideración de personal directivo atendiendo a la anteriormente aludida “especial responsabilidad, competencia técnica y relevancia de las tareas asignadas”.
Sentado lo anterior, el Tribunal Supremo vuelve su mirada hacia la norma laboral especial, en particular, al concepto de personal de alta dirección. En este sentido, el Alto Tribunal parte de la base, en línea con la jurisprudencia consolidada de la Sala (por todas, STS de 16 de marzo de 2015), que la consideración de un trabajador como personal de alta dirección va más allá de la necesaria relación de confianza mutua que debe existir entre el empresario y el directivo y que deriva de la especial posición que éste ocupa en la estructura organizativa en punto a sus facultades, poderes y responsabilidades. Se requiere, además, que el directivo ejercite poderes inherentes a la titularidad de la empresa, lo que se traduce en que tome decisiones fundamentales o estratégicas y que las mismas se adopten con cierto grado de autonomía e independencia sólo limitado por los criterios o directrices que marquen los órganos superiores de gobierno y administración de la entidad.
Tras una interpretación integradora de las distintas previsiones normativas que entran en juego, administrativas y laborales, el Tribunal Supremo llega a la conclusión de que en el caso enjuiciado nos encontramos ante un contrato de alta dirección. Dicha conclusión se sustenta, esencialmente, en dos argumentos centrales: el primero de ellos es que se trata de un puesto, el de Gerente provincial, que ha sido calificado como tal por la norma autonómica y, de manera expresa, por los Estatutos de la Agencia Pública. Recuérdese, en este sentido, que el legislador (art. 13 EBEP) ha querido conferir la determinación del personal directivo público al Gobierno y a los Órganos de Gobierno de las CC.AA. Pues bien, sin entrar ahora en si es acertada o no esta encomendación gubernamental –muy criticada en su momento por ciertos sectores doctrinales–, la realidad es que en el caso enjuiciado sí se había producido tal concreción.
El segundo de los argumentos es que, más allá del acto formal de reconocimiento del puesto de Gerente provincial como directivo, en el caso analizado queda acreditado que las funciones que efectivamente se desempeñaban por el trabajador recurrente eran propias de la titularidad jurídica de la empresa como requiere el art. 1.2 RD 1382/1985. Así, por ejemplo, se indica que en materia de contratación el recurrente tenía la posibilidad de contratar obras y servicios por valor de hasta un millón de euros; contratar los transportes escolares; celebrar contratos de suministro y de servicios para la instalación de equipamiento educativo; la realización de proyectos y direcciones facultativas de obras; etc.
A mi modo de ver, este segundo aspecto de la sentencia comentada resulta de especial interés. Y es que, a diferencia de otros asuntos similares ya analizados por la Sala Cuarta, en los que la ausencia de calificación del puesto como directivo ya determinaba per se, que no podía celebrarse el contrato de alta dirección ex RD 1382/1985, en esta ocasión, el Alto Tribunal zanja cualquier duda que pudiera existir en punto a la obligación de que las tareas, funciones y responsabilidades que asuma el personal directivo sean inherentes a la titularidad de la empresa, sin que el hecho de que se trate de un organismo público constituya una excepción en este sentido. Más claro: el acto formal consistente en que un puesto de trabajo sea calificado como directivo por una norma administrativa es necesario, pero no suficiente para poder acudir a la relación laboral especial de alta dirección. Además, se requerirá, so pena de contradecir el RD 1382/1985, que las funciones efectivamente desempeñadas por el directivo tengan encaje en el concepto de alta dirección que ofrece la norma reglamentaria.
Sin duda, se celebra positivamente por quien suscribe estas páginas que la sentencia comentada aclara este extremo. En especial, para evitar un uso inadecuado por parte de las Administraciones Públicas del contrato de alta dirección. Sin embargo, el problema esencial persiste y no parece que su solución pueda venir de la mano del poder judicial. Me refiero, por supuesto, al difícil encaje que tiene un contrato de esta naturaleza, destinado, originariamente, al alter ego del empresario, para dar cobertura a la figura del directivo público profesional, habida cuenta de la condición de empresario sui generis que tienen, en este sentido, las Administraciones Públicas.
CITA: RAMOS MORAGUES, FRANCISCO, “Sobre el concepto de personal de alta dirección y su difícil traslación al empleo público. A propósito de la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2025, rec. núm. 2807/2024”, Briefs AEDTSS, número 116, Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2025.
Briefs AEDTSS, nº 116, 2025
