Residencia de larga duración como criterio de acceso a la asistencia social de los nacionales de países terceros: ¿refuerzo del margen estatal frente al principio de igualdad de trato?
Residencia de larga duración como criterio de acceso a la asistencia social de los nacionales de países terceros: ¿refuerzo del margen estatal frente al principio de igualdad de trato?
CATALINA SMINTINICA
Profesora Ayudante Doctora de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social
Universidad de Castilla-La Mancha
En el marco de la Unión Europea, la determinación del estatuto jurídico de los nacionales de terceros países en materia de acceso a prestaciones sociales se sitúa en la confluencia de dos vectores normativos de signo potencialmente divergente. De un lado, la Directiva 2011/98/UE, de 13 de diciembre, articula un modelo orientado a la simplificación administrativa – mediante la instauración de un procedimiento único de solicitud de permiso de residencia y trabajo – y, sobre todo, al reconocimiento de un núcleo común de derechos basado en el principio de igualdad de trato. De otro, la propia arquitectura de este instrumento normativo incorpora elementos de flexibilidad que permiten a los Estados miembros modular el alcance de dicha igualdad, en particular en el ámbito de las prestaciones de seguridad social y asistencia social.
El principio de igualdad de trato se aplica con mayor fuerza en el ámbito de la Seguridad Social, tradicionalmente vinculada a prestaciones de carácter contributivo y, por ello, más estrechamente conectadas con la actividad laboral del interesado. Sin embargo, dicha lógica se atenúa de manera significativa en el ámbito de la asistencia social, donde la intervención estatal responde a parámetros distintos, ligados a la garantía de mínimos vitales y a consideraciones de solidaridad interna. En este terreno, la propia Directiva permite a los Estados Miembros introducir limitaciones y condiciones, evidenciando que la equiparación entre nacionales y extranjeros no opera con la misma intensidad que en el ámbito de la Seguridad Social.
Esta diferenciación estructural entre Seguridad Social y asistencia social no es meramente conceptual, sino que resulta determinante en la delimitación del alcance del principio de igualdad de trato, tal como ha puesto de relieve de forma reiterada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Es en este contexto donde se inscribe la sentencia del TJUE dictada en el asunto C-151/24 (Luevi), que ofrece una nueva oportunidad para precisar hasta qué punto los Estados Miembros pueden condicionar el acceso a subsidios asistenciales – a diferencia de las prestaciones de Seguridad Social- a la acreditación de un determinado grado de estabilidad o integración socioeconómica, singularmente a través del criterio de residente de larga duración.
El asunto C-151/24 (Luevi) se centra en una nacional albanesa con residencia temporal en Italia que solicitó un subsidio social no contributivo para personas mayores en situación de necesidad económica. El Instituto Nacional de Previsión Social (INPS) italiano denegó la prestación por no ser residente de larga duración, requisito previsto por la normativa italiana. Tras un itinerario procesal contradictorio, la Corte Constitucional italiana planteó cuestión prejudicial ante el TJUE, que debe determinar si el principio de igualdad de trato, consagrado en la Directiva 2011/98/UE, se opone a que el acceso a estas prestaciones esté condicionado a la residencia de larga duración, es decir, si este estatuto puede constituir un criterio legítimo de diferenciación.
El debate jurídico se articula en torno a tres ejes fundamentales. El primero está relacionado con el alcance del principio de igualdad de trato. En este sentido, la cuestión clave radica en determinar si los nacionales de terceros países titulares de un permiso único pueden invocar un derecho efectivo a la igualdad de trato en materia de asistencia social o si, por el contrario, dicho derecho se encuentra estructuralmente limitado. En este punto, resulta relevante la distinción entre Seguridad Social y asistencia social, siendo está última más permeable a restricciones estatales. El segundo eje fundamental tiene que ver con la naturaleza de la prestación controvertida. La calificación de la prestación como “asistencia social” resulta determinante, en la medida en que permite a los Estados Miembros introducir condiciones adicionales de acceso. Esta lógica ha sido avalada, aunque en contextos distintos, en asuntos como Dano (C-333/13, de 11 de noviembre de 2014)o Alimanovic (C-67/14, de 15 de septiembre de 2015), donde el TJUE admitió limitaciones al acceso a prestaciones no contributivas en función del grado de vinculación con el Estado de acogida. La legitimidad del criterio de residencia de larga duración constituye el tercer eje fundamental. El núcleo del litigio reside precisamente en determinar si la exigencia de residencia de larga duración constituye un criterio objetivo y proporcionado, vinculado a la integración del interesado, o una restricción desproporcionada que vacía de contenido el principio de igualdad de trato.
El TJUE concluye que el Derecho de la Unión no se opone, en principio, a una normativa nacional que reserve el acceso a determinadas prestaciones de asistencia social a los nacionales de terceros países que hayan adquirido el estatuto de residente de larga duración. En esta tónica, el TJUE afirma que el principio de igualdad de trato previsto en la Directiva 2011/98/UE no tiene carácter absoluto en materia de asistencia social y es por ello por lo que los Estados Miembros pueden supeditar el acceso a este tipo de prestaciones a la acreditación de un vínculo suficientemente estable con el Estado de acogida. En consecuencia, la residencia de larga duración constituye un indicador legítimo de dicho vínculo, en la medida en que refleja un grado cualificado de integración. Empero, el TJUE introduce una cautela relevante al exigir que tales restricciones respeten el principio de proporcionalidad, lo que implica la necesidad de evitar exclusiones automáticas o desprovistas de justificación individualizada.
La sentencia dictada en el asunto C- 151/24 (Luevi) se inscribe en una línea jurisprudencial que, sin cuestionar abiertamente el principio de igualdad de trato, tiende a modular su alcance mediante la introducción de criterios vinculados al estatuto administrativo del sujeto. De este modo, la igualdad proclamada en el plano normativo se revela, en su aplicación práctica, como una igualdad condicionada, cuya efectividad depende del grado de estabilidad jurídica de la residencia. La admisión de la residencia de larga duración como criterio de acceso a prestaciones asistenciales proyecta, así, una lógica de diferenciación interna entre quienes, aun compartiendo una situación de legalidad en su residencia, no se encuentran en una posición equiparable desde el punto de vista del reconocimiento de derechos sociales.
Esta construcción plantea interrogantes relevantes desde la perspectiva del modelo social europeo. En particular, cabe cuestionar si la utilización de la residencia de larga duración como criterio determinante no introduce una restricción de carácter estructural que limita el acceso a prestaciones orientadas a garantizar condiciones mínimas de subsistencia. La asistencia social, concebida como expresión de solidaridad básica, aparece así progresivamente condicionada por parámetros de integración formalizada, lo que desplaza su fundamento desde la necesidad hacia la pertenencia cualificada a la comunidad jurídica. Al mismo tiempo, la sentencia revela una evolución en la función del concepto de integración, que deja de operar como horizonte de las políticas públicas para convertirse en requisito de acceso a derechos. Este giro no es menor: transforma la integración en una categoría selectiva, capaz de legitimar diferencias de trato que, en otro contexto, resultarían difícilmente conciliables con el principio de igualdad. En este marco, el control de proporcionalidad invocado por el TJUE, aun siendo formalmente exigente, parece desplegar una intensidad limitada, en la medida en que no impide la configuración de exclusiones amplias basadas en criterios normativos generales.
El pronunciamiento del TJUE en el asunto C-151/24 (Luevi) confirma, en definitiva, la consolidación de un espacio de apreciación estatal significativo en la delimitación del acceso a la asistencia social de los nacionales de terceros países. Esta tendencia, coherente con la arquitectura de la Directiva 2011/98/UE, no está exenta, sin embargo, de tensiones con los postulados del principio de igualdad de trato y con la vocación inclusiva del Derecho social de la Unión. Entre la afirmación de la autonomía estatal y la exigencia de cohesión social, la sentencia parece inclinar la balanza hacia la primera, dejando abierta la cuestión hasta qué punto esta orientación resulta compatible con una concepción sustantiva de la igualdad en el seno de la Unión Europea.
CITA: SMINTINICA, Catalina, “Residencia de larga duración como criterio de acceso a la asistencia social de los nacionales de países terceros: ¿refuerzo del margen estatal frente al principio de igualdad de trato?”, Briefs AEDTSS, número 33, Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2026.
Briefs AEDTSS, nº 33, 2026
