Protección multinivel, derecho de huelga de las fuerzas y cuerpos de seguridad y Carta Social Europea: Unión Federal de Policía contra España, reclamación colectiva nº 225/2023

Protección multinivel, derecho de huelga de las fuerzas y cuerpos de seguridad y Carta Social Europea:  Unión Federal de Policía contra España, reclamación colectiva nº 225/2023

CARMEN SALCEDO BELTRÁN

Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Universidad de Valencia

Miembro del Comité Europeo de Derechos Sociales (Consejo de Europa)

El 30 de mayo de 2023 se ha registrado una nueva reclamación colectiva contra España. En términos generales, es la número 225 desde que el procedimiento de reclamaciones colectivas entró en vigor. Por lo que se refiere a nuestro país, es la quinta.

Se puede afirmar que se está ante una muestra insoslayable del contexto de protección multinivel de derechos y libertades. Dos singularidades ponen de relieve su trascendencia. Por un lado, es la segunda vez que el fondo, el derecho de huelga de las fuerzas y cuerpos de seguridad en nuestro país, se reivindica a instancia de parte, en el Consejo de Europa. Por otro lado, es original, ya que, esta vez, el sindicato que incoa el procedimiento, la Unión Federal de Policía, ha escogido la Carta Social Europea revisada como marco regulador para su examen.

Brevemente indicaré, para situar, que España fue demandada el 18 de agosto de 2009 por la Junta Rectora del Ertzainen Nazional Elkartasuna (ER.N.E.) ante el Tribunal Europeo de Derechos Sociales (TEDH) por la prohibición de ejercicio de ese derecho en virtud del art. 6.8 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo. Se invocó el art. 11 (libertad de reunión y de asociación), tomado aisladamente o puesto en relación con el art. 14 (prohibición de discriminación) del CEDH. El fallo, adoptado el 15 de abril de 2015, determinó por unanimidad la inexistencia de violación por considerar que, habida cuenta de las funciones específicas encomendadas a este colectivo y de las eventuales consecuencias en caso de interrupción, esa exclusión completa del derecho perseguía un fin legítimo, a saber, la preservación de los intereses generales del Estado y, en particular, la garantía de la seguridad nacional y pública, no se extiende a los todos funcionarios así como por la existencia de un mandato armado en su actividad.

Cerrada esa puerta, se ha llamado a la del Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS). No es una materia nueva. Existe una jurisprudencia consolidada, adoptada mediante los dos mecanismos de control de cumplimiento del tratado a los Estados, sobre la prohibición del derecho de huelga para este colectivo y su adecuación al art. 6.4 de la Carta Social Europea en sus dos versiones -CSE (1961) y CSEr (1996)-. Este garantiza el “derecho de los trabajadores y empleadores, en caso de conflicto de intereses, a emprender acciones colectivas, incluido el derecho de huelga (…)”.  La entidad reclamante oportunamente la ha mencionado en las alegaciones.

En la medida en que se conocerá en menor medida, se ilustrará sobre la misma, sin que, en ningún caso, esto prejuzgue lo que el CEDS pueda decidir con relación a la reclamación formulada contra España.

Por lo que se refiere al procedimiento de reclamaciones colectivas, la decisión sobre el fondo de 2 de diciembre de 2013, Confédération européenne de Police (EuroCOP) contra Irlanda, reclamación colectiva n° 83/2012, resolvió varias cuestiones en las que la organización alegaba la existencia de violación de los derechos de libertad sindical, de negociación colectiva y de ejercer el derecho de huelga de los miembros de los servicios de policía (Garda Síochána). Limitándome a este último, el CEDS resolvió que la prohibición absoluta supone una violación del art. 6.4 de la CSEr. En su argumentación, se procedió a verificar si la exclusión o, en su caso, restricción, observaba las condiciones del artículo G de la CSEr: un establecimiento por norma de rango de ley; la persecución de un fin legítimo y la necesidad en una sociedad democrática, de forma que observe una proporcionalidad. En el examen, claramente se respetaban las dos primeras. Ahora bien, llegado a la tercera se apreció que, en la actualidad, existen países que reconocen este derecho, como, por ejemplo, Noruega o Croacia. Así se había constatado anteriormente en las Conclusiones emitidas a los mismos (Conclusiones IV-1, 1998 y XIX-3, 2010). Este panorama se complementaba con un Informe presentado en la instrucción del procedimiento elaborado por la Federación Sindical Europea de Servicios Públicos (FSESP), la European Confederation of Police (EuroCOP) y la European Organisation of Military Associations and Trade Unions (EUROMIL)) en el que se indicaba que, en el caso de los agentes de policía, Bélgica, Croacia, Montenegro, Países Bajos (jurisprudencia casuística), Macedonia del Norte, Eslovenia y Suecia reconocen este derecho de huelga con restricciones.

En virtud de ello, tras la correspondiente constatación, el CEDS determinó jurídicamente que, en la actualidad, la privación total de la prerrogativa infringe el derecho fundamental de los trabajadores y de los sindicatos a recurrir a medidas de acción colectiva para proteger los intereses económicos y sociales de los trabajadores. Así pues, es injustificada, no se respalda en una necesidad social imperiosa ni en preservación de la seguridad nacional, pudiendo perfectamente reconocerse, con limitaciones.

Con este significativo pronunciamiento, el CEDS, por un lado, confirma que las condiciones que acoten o exceptúen el disfrute de los derechos humanos “deben ser interpretadas restrictivamente”. Y, por otro lado, resuelve en coherencia, realizando además la pertinente retroalimentación, con la supervisión que ya había realizado anteriormente por el sistema de informes y que, y ahí viene otra singularidad, ha seguido manteniendo.

Esta reclamación colectiva llega habiendo el CEDS publicado el 22 de marzo de 2023 las Conclusiones de 2022. En estas se examinó el cumplimiento del Grupo 3 relativo a los derechos laborales, en el que se encuadra el derecho a la negociación colectiva (art. 6). El CEDS, en las preguntas que remitió a los Estados para ese período, incluyó de oficio que se informara sobre el régimen jurídico del derecho de huelga de este colectivo.

La aludida pregunta fue respondida indicando que estaba reconocido legalmente por algunos de los Estados: Bosnia-Herzegovina en la entidad de la República Srpska, Serbia, Macedonia del Norte y Montenegro. Ahora bien, esto no conllevó la adopción de una conformidad, puesto que, en algunos de ellos, tras explicar los límites al ejercicio, se ponía de manifiesto que era prácticamente imposible ejercitarlo. A  modo de ejemplo, Serbia explicó que el art. 170.2 de la Ley reguladora de la policía (2005) garantiza el derecho, pero que hay fijadas las siguientes excepciones en las que  no puede realizarse: guerra, estado de emergencia o de riesgo agravado; peligro para el orden constitucional; desastre natural o peligro inminente en parte o en todo el territorio; otros accidentes o desastres que interrumpan el curso normal de la vida y comprometan la seguridad de las personas y los bienes; trabajos respecto de los no existen condiciones que garanticen un servicio mínimo. El CEDS, además de requerir la clarificación de algunas de ellas, examinó los servicios mínimos fijados. En lo que atañe a Macedonia del Norte (art. 107 Ley reguladora policía, 2006), llegado el momento, sólo lo pueden utilizar menos del 10% de los policías, máximo durante 3 días además de no afectar, en ninguna medida, a un listado de trabajos. El análisis llevó a determinar al CEDS que, nuevamente, atendiendo al art. G de la CSEr, eran condiciones excesivas que impedían una materialización del derecho.

La misma no conformidad fue determinada respecto de los que expresamente comunicaron que no se reconocía el derecho: Alemania (prohibición general a todos los funcionarios con base en el Alimentationsprinzip, el deber de lealtad y de empleo vitalicio), Lituania (prohibición general a todos los sindicatos que operan en organismos estatutarios), Georgia (prohibición respecto de los trabajos que, en caso de interrumpirse, se amenaza la vida, seguridad individual o salud de la sociedad), Hungría (prohibición respecto de toda la función pública excepto para los sindicatos que hayan participado en el acuerdo firmado con el Estado en 1994), Irlanda, Rumanía, Letonia y Armenia (prohibición expresa al colectivo, pero el último informa que se está tramitando una reforma del art. 75 del Código de Trabajo que prevé el reconocimiento).

El resto de Estados optaron por no responder, incumpliendo la obligación existente en el tratado. Me estoy refiriendo a Italia, Bélgica, Finlandia, Bosnia-Herzegovina (Federación y el Distrito de Brčko), Países Bajos -Antillas -, Grecia, Reino Unido, Moldavia, Portugal, Eslovaquia, Azerbaiyán, Bulgaria, Estonia, Francia, Albania, Malta y España. El CEDS aplazó la resolución, exhortando a suministrar la información en el próximo examen y advirtiendo de las consecuencias (no conformidad). Ahora bien, hubo un Estado en el que, si bien no contestó, el CEDS tenía la información: España. La sustanciación de la demanda ante el TEDH conllevaba que la misma estuviera disponible en seno del Consejo de Europa. Es decir, el intento de no proveerla y de obtener una dilación en el pronunciamiento, no sirvió, pues se tenía constancia de la prohibición existente. Es por ello, que se pronunció determinando una no conformidad a la CSE (el resultado de las Conclusiones de 2022 de España son de 6 de conformidad, 8 de no conformidad y 3 aplazadas).

Llegados a este punto, en virtud del escenario relatado no está de más recordar, en primer lugar, que la CSE establece obligaciones de derecho internacional que son legalmente vinculantes para los Estados Parte (Association internationale Autisme-Europe contra Francia, Reclamación colectiva nº 13/2002, decisión sobre el fondo de 4 de noviembre de 2003).

En segundo lugar, que el CEDS ha comunicado en numerosas ocasiones a los Estados, y así son conscientes, que en el compromiso con este Tratado de derechos humanos, está inherente alcanzar su objetivo y observar su fin. En ambos la premisa esencial sobre los derechos reconocidos es que no son “teóricos sino efectivos” (Commission Internationale de Juristes contra Portugal, reclamación colectiva 1/1999, decisión de fondo de 9 de septiembre de 1999 y FEANTSA contra Eslovenia, reclamación colectiva nº. 53/2008, decisión el fondo de 8 de septiembre de 2009). Ese es el trabajo del CEDS.

En tercer lugar, que los Estados están obligados a respetar la jurisprudencia que el Comité adopte, reflejada tanto en las conclusiones como en las decisiones sobre el fondo, como órgano convencional investido exclusivamente de esta responsabilidad (Syndicat CFDT de la metallurgie de Meuse contra Francia, reclamación colectiva nº 175/ 2019, decisión sobre el fondo de 5 de julio de 2022).

Estas directrices se efectúan, paralelamente, respecto de los cada vez más frecuentes cuestionamientos del CEDS. Superados afortunadamente los relativos al efecto vinculante del tratado y a la aplicación del control de convencionalidad (STC 140/2018, de 20 de diciembre), el centro de la “diana” ha pasado a ser el organismo de supervisión. Resulta sorprendente la “ingeniería” que se está empleando, con calificativos cada vez más incisivos, sarcásticos y hasta irrespetuosos. Estas posiciones presentan varios puntos en común. Me limitaré a dos.

El primero, la ignorancia, que ellos mismos reconocen con una falsa modestia, que no les impide despreciar al CEDS y a sus pronunciamientos (Scientia non habet inimicum nisi ignorantiam). Para opinar sobre 15 expertos, elegidos por el Comité de Ministros del Consejo de Europa, de entre 42 países, y sobre un trabajo realizado bajo una declaración solemne en la toma de posesión de independencia, imparcialidad y disponibilidad, deberían conocer, si no totalmente, sí en gran medida, las más de 26.100 conclusiones emitidas, las 322 Observaciones interpretativas, las 163 decisiones sobre el fondo adoptadas, las 14 decisiones sobre medidas inmediatas y las más de 56 reclamaciones colectivas que se están instruyendo en la actualidad. La gran mayoría de adjetivaciones se originan en las conocidas decisiones sobre el fondo sobre el despido improcedente, injusto o sin causa. No han alcanzado a más. La CSEr tiene 31 derechos y la jurisprudencia emitida es mucho más que cuatro decisiones de fondo (con relación a Finlandia, Italia y Francia).

Sería bienvenida y, puedo asegurar que enriquecería enormemente a nivel profesional (¿prurito?) a los que se limitan últimamente a “embestir” satíricamente el trabajo del CEDS, sin acompañar ningún alegato, que estudiaran profundamente la jurisprudencia. Complementariamente les ofrecería una “supuesta” solvencia, o más bien insolvencia, a sus inexistentes pilares argumentales. El mea culpa del CEDS es el de tener pendientes de decidir dos reclamaciones colectivas contra España, respecto de las que, sin prejuzgar lo que resuelva, existe previamente una jurisprudencia que a priori “no se acomoda” a sus intereses, sesgados y parciales. Su leitmotiv: que el tratado se limite a ser unas páginas escritas en el BOE y los derechos que incorpora ajenos de los ciudadanos y trabajadores que los necesitan. El CEDS es el responsable de que eso no ocurra y así seguirá. El diálogo jurídico es posible e inherente a nuestra profesión, siempre que se desarrolle con rigurosidad y consideración.

El segundo, la referencia “modélica” que otorgan a las fundamentaciones de las Cortes Supremas nacionales o internacionales, por contraste a la que “parece ser” no tiene el CEDS. Muestra de la misma debe ser, por ejemplo, la “generosa argumentación” que se utiliza para la inadmisión (más del 93%) de las demandas que se presentan al TEDH. Se limita a tres palabras en prácticamente todas: “manifiestamente mal fundada”. Si se acude a las decisiones sobre la admisibilidad del CEDS se puede constatar que, en cada reclamación, el pronunciamiento es particularizado y la fundamentación ad hoc de varias páginas. En lo que atañe a las decisiones sobre el fondo o de medidas inmediatas, sirva como verificación la meridiana realidad, accediendo a la base datos (Caecus et ignorans passu gradiuntur eodem). En ella se puede corroborar que cada resolución, por un lado, se integra con el marco normativo internacional junto con los pronunciamientos de sus organismos de control (OIT, ONU, UE y Convención Americana de Derechos humanos). Por otro lado, un detallado análisis del supuesto examinado desde el ángulo del precepto o apartado invocado que desemboca en una rigurosa argumentación del pronunciamiento.

Igualmente, en cuanto a las alabanzas que realizan de las sentencias de la Cour de Cassation francesa (por ejemplo, de 11 de mayo de 2022), se debería recodar que estas determinan valor jurídico diferente a dos preceptos que tienen redacción prácticamente idéntica, por el simple hecho de estar ubicados en textos internacionales distintos; que llegados al que dan valor (Convenio nº 158 OIT) la instancia superior francesa “se arroga” la interpretación del precepto internacional, ignorando la existente del Comité de la OIT que cuestionó la adecuación a su marco jurídico de la reforma realizada (véase Informe de 16 de febrero de 2022, resolviendo la  reclamación presentada el 31 de enero de 2017 por la Confédération générale du travail, CGT y la Confédération générale du travail -Force ouvrière, CGT-FO, así como el Informe de 16 de junio de 2023 de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones 2023); y por, último, niega la posibilidad de que las instancias inferiores realicen el control de convencionalidad, en contra de la legitimación que expresamente recoge la Constitución francesa (art. 55). Es, por ello, loable que pronunciamientos posteriores de las instancias inferiores sigan aplicando el Convenio de la OIT y hasta la CSEr para reconocer indemnizaciones superiores, amparados en la Norma suprema que las “ejemplares” sentencias de la alta instancia jurisdiccional francesa se han saltado (Cour d’Appel Douai, 21 octubre 2022, Conseil de Prud’hommes Clermont-Ferrand, 7 febrero 2023, y Cour d’Appel Grenoble 16 marzo 2023).

Retomando lo realmente importante de este comentario, el contexto en el que se presenta la reclamación colectiva es una extraordinaria muestra de los diferentes estándares de garantía existentes en el que nuevamente, la CSE/CSEr se erige en el más elevado. Este, con la jurisprudencia existente y con independencia del pronunciamiento del CEDS, se debería articular de forma coherente con el principio favor libertatis o pro personae (y su manifestación más específica en el ámbito laboral como principio pro operario o favor laboratoris) asumiendo los estándares más favorables establecidos por la jurisprudencia internacional.

Para finalizar, como señaló el maestro del constitucionalismo y la justicia social, Fernando Valdés Dal-Ré, al que dedico este comentario, “la tutela de los derechos sociales consagrados en la CSE, en cualquiera de sus versiones, que ese órgano de garantía dispensa [el CEDS] puede y debe calificarse como efectiva y operativa, no resultando razonable apreciar en la actualidad, disfunciones vinculadas a su diseño institucional, entre el reconocimiento de derechos y su activo disfrute”.

(Los puntos de vista y opiniones expresadas en este documento son de la autora sin reflejar necesariamente la opinión del Comité Europeo de Derechos Sociales).

Briefs AEDTSS, 46, 2023