Participación institucional y mayor representatividad (a propósito de la STC 63/2024, de 10 abril)

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Participación institucional y mayor representatividad (a propósito de la STC 63/2024, de 10 abril)

ANTONIO BAYLOS GRAU
Profesor Emérito de la Universidad de Castilla-La Mancha

Es un hecho notorio que un sistema de relaciones laborales sólido requiere del fortalecimiento de los interlocutores sociales que hayan demostrado una implantación extensa en el conjunto de sus representados. La ley puede establecer un sistema de selección entre sindicatos en razón de su mayor presencia y capacidad de seguimiento por parte de las personas que trabajan, y cabe que se les reconozca a estos sujetos colectivos determinadas facultades de acción diferentes – y más extensas – de las que están previstas con carácter general y mínimo para cualquier sindicato. Como es conocido, en nuestro sistema legal el mecanismo de selección es la llamada “audiencia electoral” en las elecciones a miembros de comités de empresa y delegados de personal en los centros de trabajo y a las Juntas de Personal en las Administraciones Públicas, y la “singular posición jurídica” que confiere la norma a estos sindicatos se denomina “mayor representatividad”.

La Ley Orgánica de Libertad Sindical (LOLS) establece grados en función de la representatividad de los sindicatos, distinguiendo entre la representatividad simple obtenida en un ámbito funcional y territorial específico (el 10% de los miembros de la representación legal de trabajadores en este espacio), y la mayor representatividad, que se declina a nivel estatal y a nivel de Comunidad autónoma, en este último caso, exigiendo un 15% de audiencia electoral y un piso mínimo de 1.500 delegados. La mayor representatividad estatal viene determinada por la audiencia electoral cifrada en el 10% de los miembros elegidos de los comités de empresa y delegados de personal o de los organismos análogos de representación unitaria en las Administraciones Públicas. Las dos confederaciones sindicales que han logrado superar esta audiencia electoral son CCOO y UGT. A 31 de diciembre de 2023, sobre casi 300.000 personas elegidas miembros de la representación legal de trabajadores en la empresa y en las Administraciones públicas (297.874 personas), CCOO ha obtenido el 34,98% (104.206 delegados) y UGT el 32,03% (95.400 delegados). Es decir, que entre ambas centrales representan al 67%  – más de dos tercios – del conjunto de los trabajadores y trabajadoras de este país. La distancia con el siguiente sujeto sindical representativo, la USO, es muy grande. Esta central sindical agrupa tan solo a 11.904 delegados, un 4% del total, y la CSI-F, de especial implantación en el ámbito de las AAPP, 11.153, es decir un 3,74%. El resto de sindicatos de ámbito estatal tiene una audiencia electoral más reducida.

Las confederaciones sindicales más representativas tienen atribuida, en exclusiva según la LOLS, la capacidad de “ostentar representación institucional ante las Administraciones Públicas u otras entidades y organismos de carácter estatal o de Comunidad Autónoma que la tengan prevista” y para su precisión habrá que estar a las respectivas normas de estructuración y composición de los organismos públicos para ver su alcance en concreto. La otra facultad asignada a la mayor representatividad fue la de obtener cesiones temporales de inmuebles patrimoniales públicos del extinguido patrimonio sindical de la OSE que fue transferido al patrimonio del Estado. Sin embargo, una y otra facultad ha sufrido importantes modificaciones por parte de la interpretación jurisprudencial, en especial del Tribunal Constitucional que actúan en el sentido de hacer compartir esta facultad con la de los sindicatos simplemente representativos.

La cesión de inmuebles sufrió una importante modificación a partir de la STC 183/1992, de 26 de noviembre, que abrió la participación en la Comisión Consultiva del Patrimonio Sindical a todos los sindicatos, proporcionalmente a su representatividad. Previamente, en unas polémicas decisiones (SsTC 7 y 32/1990, de 18 de enero y 26 de febrero respectivamente) había declarado inconstitucional la reserva de los sindicatos más representativos en las denominadas Comisiones de Elecciones Sindicales, afirmando un criterio de “proporcionalidad” pura en la representatividad de los sindicatos en función de la audiencia electoral obtenida, sin limitar ésta a la que permite adquirir la condición de más representativo. Por otra parte, tanto la jurisprudencia como en ocasiones la propia ley reconoce facultades de participación institucional a los sindicatos simplemente representativos en determinados ámbitos, como en la participación en el sistema de arbitraje obligatorio en los litigios derivados del proceso electoral en las representaciones legales del trabajo, o en observatorios de empleo de Comunidades Autónomas, o bien ha declarado nulos los preceptos normativos que reserva a los sindicatos más representativos la participación en organismos de participación institucional, como el Decreto que regulaba el Consejo Estatal de Responsabilidad Social de las Empresas. También la financiación con cargo a los presupuestos públicos se debe efectuar en razón de la acción institucional de los sindicatos especificada en la norma y no basada en su condición de mayor representatividad (STC 147/2001, de 27 de junio). Es decir, hay una fuerte línea de tendencia que quiere anular la singularidad de la mayor representatividad en relación con la representatividad simple fijada en la ley, restringiendo sus facultades específicas, que, en la práctica, quieren confundirse con la de “los otros sindicatos”, sin que haya diferencias constitutivas entre éstos.

En una dirección opuesta a esta tendencia resulta muy interesante la reciente STC 63/2024, de 10 de abril, que enjuicia una cuestión de inconstitucionalidad planteada por la sala de lo contencioso -administrativo del Tribunal Supremo contra diversos preceptos de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. El Tribunal Supremo entendía que las funciones consultivas y cooperativas atribuidas únicamente a las organizaciones sindicales que sean “más representativas” constituía una vulneración de la libertad sindical en su vertiente de trato igualitario entre sindicatos. El Tribunal Constitucional sin embargo inadmite la cuestión de inconstitucionalidad tras analizar en detalle los diversos niveles en el que se produce la participación sindical, el de la planificación general de la oferta formativa; el de la programación de la oferta formativa y el de la gestión económica de los fondos de formación, remarcando que la participación institucional se limita al primero de estos niveles, es decir al hecho de que las administraciones públicas, al ejercer sus competencias de programación de la oferta formativa para trabajadores ocupados o desempleados, hayan de contar con la opinión y colaboración de varias entidades y agentes, entre los cuales se encuentran las organizaciones sindicales más representativas. Por consiguiente,  ni en la programación de la oferta formativa el legislador ha establecido diferencia de trato entre sindicatos en el ámbito de la formación programada por la empresa, ni se produce tal en el tema de la gestión económica de los fondos, que la Ley 30/2015 somete a un “nuevo modelo de concurrencia competitiva”, es decir configura un espacio que queda abierto a cualquier entidad que cumpla con las condiciones legales necesarias para ser proveedora de servicios de formación profesional para el empleo.

De este análisis del sistema de formación profesional para el empleo es perfectamente coherente con el diseño legal que la norma reserve a los sindicatos más representativos “la planificación general y en la programación anual y plurianual de la oferta formativa, donde es razonable pensar que la dispersión puede afectar a su eficaz funcionamiento”, por lo que la prescripción legal resulta idónea, adecuada y razonable a los fines de evitar una excesiva atomización o dispersión sindical.

Pero más allá del supuesto enjuiciado, lo que es más relevante de la sentencia comentada es la precisión con la que define la función que la mayor representatividad desempeña en el contexto del estado social y en el conjunto del sistema de relaciones laborales, legitimando la posición normativa que ocupa en la LOLS. En efecto, además de las ya conocidas argumentaciones sobre la conveniencia de evitar la atomización sindical, la sentencia hace un especial hincapié en la necesidad de la “promoción del hecho sindical” que enlaza con el art. 7 CE, como manifestación de la «legislación de apoyo» al hecho sindical que se deriva del compromiso de los poderes públicos con la igualdad sustancial (art. 9.2 CE). De esta manera, continua el TC, “se concreta en la capacidad del sindicato que reúne la singular posición jurídica de la mayor representatividad de colaborar en el desarrollo de proyectos de regulación y gestión de las relaciones laborales que tutelen el trabajo asalariado, lo que acomete con los medios de acción colectiva que el ordenamiento pone a disposición del sindicato para la defensa de los intereses económicos y sociales que les son propios (art. 7 CE)”.

La mayor representatividad, explica la STC 63/2024, “trasciende así la noción de representación voluntaria ligada al hecho asociativo, para asumir un rol institucional, como representación colectiva del conjunto de trabajadores de todas las ramas y territorios, sobre la base del dato objetivo de la audiencia electoral, el consenso mayoritario sobre determinadas opciones sindicales que certifica el voto de los trabajadores, afiliados o no a estas centrales sindicales, merced al cual se haya conseguido superar al menos el 10 por 100 de los miembros de comités de empresa y delegados de personal y de las juntas de personal en el empleo público elegidos a nivel estatal o autonómico (art. 6 y 7 LOLS)”. Este salto cualitativo que se produce de la representación puramente asociativa – sindical a la representación institucional del conjunto de las personas trabajadoras, mediante el mecanismo de la audiencia electoral que construye la noción de mayor representatividad, asigna una cualidad diferente a los sindicatos que alcancen tal condición y que por tanto deben ser considerados “diferentes” y “cualificados” respecto de “los otros” sindicatos que se sitúan en un nivel de representatividad simple en un ámbito funcional o territorial específico.

La STC 63/2024, además de legitimar la participación institucional de los sindicatos más representativos en el sistema de formación profesional para el empleo que analiza correctamente, al conectar el derecho de participación institucional con la “singular posición jurídica” de la mayor representatividad e inadmitir por tanto la cuestión suscitada por la Sala de lo contencioso del Tribunal Supremo, es un texto interpretativo muy valioso para comprender la función de representación institucional de la fuerza de trabajo en su conjunto, tanto dentro como fuera del mercado laboral, que reposa sobre los sindicatos más representativos en los términos que prescribe la ley. Y de esta manera rescata la importancia de la mayor representatividad como condición para la representación institucional del conjunto de las trabajadoras y trabajadoras de este país reaccionando así indirectamente contra la difuminación consciente de esta noción en una operación interpretativa de largo aliento que quiere ignorar la evidente desproporción de la representatividad existente en los resultados electorales en los centros de trabajo.

Briefs AEDTSS, 59, 2024