Medidas efectivas para combatir el abuso de la temporalidad en la contratación del empleo público
Medidas efectivas para combatir el abuso de la temporalidad en la contratación del empleo público
MARÍA DE SANDE PÉREZ-BEDMAR
Profesora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (en excedencia)
Universidad Autónoma de Madrid
Hace ya mucho tiempo que la situación jurídica del indefinido no fijo se nos ha ido de las manos. Una figura que fue una brillante creación jurisprudencial con el loable propósito de que sirviera para hacer compatibles los principios que regulan el acceso al empleo público y la plena aplicación de la normativa laboral en las administraciones públicas, ha acabado por convertirse en un quebradero de cabeza. Aunque las razones que explican esta evolución son de sobra conocidas, destacan entre ellas las interpretaciones encontradas, los vaivenes jurisprudenciales al compás de los cambios normativos y hasta un cierto activismo que ha contribuido a generar incertidumbre.
Tampoco las sucesivas llamadas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea han servido para aclarar sino para producir más confusión. Ahí están las dudas que suscitó la aplicación de la STJUE de 22 de febrero de 2024 (Asuntos acumulados C-59/22, C- 110/22 y C-159/22). En este estado de las cosas, se ha vislumbrado algo de claridad con el planteamiento por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de una cuestión prejudicial ante el TJUE en Auto de 30 de mayo de 2024 (rec.5544/2023).
En esta cuestión prejudicial se le formulan al TJUE dos preguntas. La principal es si se opone a la cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, la doctrina jurisprudencial que, defendiendo los principios de igualdad, mérito, capacidad, niega el reconocimiento de la condición de trabajadores fijos del sector público a los trabajadores indefinidos no fijos. Subsidiariamente se pregunta si el reconocimiento de una indemnización disuasoria al trabajador indefinido no fijo en el momento de la extinción de su relación laboral puede considerarse como una medida adecuada para prevenir y, en su caso, sancionar, los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos temporales en el sector público con arreglo a la cláusula 5 del Acuerdo Marco.
En una acertada y bien motivada exposición, el Tribunal Supremo ha desarrollado, una a una, todas las garantías que reviste la figura del indefinido no fijo como figura que responde a la necesidad de sancionar el abuso en la temporalidad y proteger a la persona trabajadora sin por ello desconocer las normas que regulan el acceso al empleo público en condiciones de igualdad. Recomiendo su lectura.
La respuesta del TJUE se espera para esta primavera de 2026 pero ya se han conocido las Conclusiones del Abogado General de la Unión Europea presentadas el 9 de octubre de 2025 (Asunto C-418/24). El Abogado General ha dado, como se dice coloquialmente, “una de cal y otra de arena”. Deja claro que es admisible en el derecho de la Unión Europea no convertir automáticamente en fijos a quienes no han superado un proceso de selección conforme a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Pero siempre que el ordenamiento jurídico interno contenga al menos otra medida efectiva que permita evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada.
Para que una medida sea efectiva debe permitir la reparación íntegra del perjuicio, considerando la cuantía de la indemnización según la gravedad y la duración de la violación de las normas. Y la exigencia de responsabilidad no puede limitarse a una posibilidad abstracta, debe ser un mecanismo concreto y aplicable. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si con los criterios expuestos, la normativa española contiene medidas efectivas para prevenir o sancionar el abuso de la temporalidad (en el sector público).
Estas Conclusiones del Abogado General, si bien no son, claro está, la sentencia, podrían anticipar de alguna manera el sentido de ésta. Además, recientemente el TJUE ha dictado la Sentencia de 29 de enero de 2026 (Asunto C-668/24) en una petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal de Milán, que apunta en una dirección parecida a la señalada por el Abogado General en el caso español. Esta coincidencia refuerza la impresión de que el Tribunal podría responder en esa misma línea a la cuestión prejudicial planteada por nuestro Tribunal Supremo.
El caso italiano es el siguiente, una bailarina de la Fundación La Scala de Milán, demandó a la fundación para que se reconociera la naturaleza subordinada de su prestación de servicios y se declarase su readmisión debido al carácter abusivo de la sucesión de contratos como trabajadora autónoma que había mantenido desde agosto 2016 hasta julio de 2019.
La demanda se interpuso ante el Tribunal de Milán en el contexto de otros litigios incoados por otros bailarines de la Fundación, sobre los cuales el Tribunal ya se había pronunciado reconociendo el carácter ficticio de los sucesivos contratos celebrados, así como la utilización de dichos contratos para eludir la legislación aplicable y declarando que la relación laboral era de naturaleza subordinada. Pero no se condenó a la readmisión porque la posibilidad de conversión de los contratos en contratos indefinidos había quedado excluida debido a una interpretación jurisprudencial del Tribunal Supremo Italiano que en 2023 se había apartado de su jurisprudencia anterior que tendía al reconocimiento de la indefinición.
El TJUE resuelve que la Cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada no se opone a una normativa nacional, tal como es interpretada por un tribunal supremo nacional, en virtud de la cual las normas de régimen general que regulan las relaciones laborales y que tienen por objeto sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada mediante la conversión de tales contratos en un contrato de trabajo por tiempo indefinido no son aplicables al sector de actividad de las fundaciones líricas y sinfónicas, y que establece, como medidas sancionadoras, por una parte, la posibilidad de conceder un importe mínimo en concepto de indemnización por el daño sufrido y por otra parte, la posibilidad de que se genere la responsabilidad de los directivos de esas fundaciones en caso de negligencia grave o de infracción dolosa por parte de estos de la normativa, siempre que esas medidas permitan sancionar de manera efectiva el abuso constatado, algo que compete hacer al órgano jurisdiccional remitente.
En el supuesto de que dicho órgano jurisdiccional considere que tales medidas no permiten sancionar de esta manera la utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada en el sector de actividad de estas entidades culturales públicas, le incumbirá interpretar, en la medida de lo posible, su derecho nacional de conformidad con dicha cláusula a fin de garantizar la plena efectividad de la Directiva 1999/70 y alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por esta.
Vemos pues como en un caso similar, el Tribunal, aun admitiendo la compatibilidad con el derecho de la Unión Europea de una normativa nacional que impide la conversión automática de los contratos, requiere medidas efectivas y sanciones adecuadas y apunta criterios para que el órgano jurisdiccional considere si las medidas indemnizatorias y de exigencia de responsabilidades, constituyen una sanción adecuada.
De entre todas las consideraciones que se pueden hacer sobre la respuesta que ha dado la STJUE en el caso italiano destaca la referida a la exigencia de responsabilidades a los gestores públicos.
Esta posibilidad no es una novedad. Aparece recogida ya en la DA 43ª de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2018. La vemos también en la DA 17ª EBEP (introducida por la Ley 20/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público). Son previsiones cuya virtualidad depende de los instrumentos que posean los gestores en un contexto de convivencia de normativa administrativa y laboral necesitado de certidumbre. Sin certidumbre se produce inmovilismo. Y a propósito de esta necesidad, sentencias recientes, dictadas para ser aplicadas en el ámbito público pero cuya argumentación jurídica está elaborada exclusivamente desde la óptica tuitiva del derecho del trabajo, conducen a soluciones llamativas. Como la STS de 19 de junio de 2024, Rec 126/2022 sobre bolsas de trabajo en el sector público empresarial, que declara la nulidad de un acuerdo de empresa porque impedía que los trabajadores temporales contratados pudieran superar los límites de la duración temporal fijada por la normativa laboral impidiendo con ello su conversión en indefinidos no fijos en aplicación del art. 15.5 ET. En términos parecidos resolvió el TSJ Madrid en sentencia de 14 de julio de 2025 declarando la nulidad del art. 45.5 del Convenio Colectivo Único del personal laboral de la Comunidad de Madrid. Pero ¿no es esa la responsabilidad que se le exige a los gestores públicos? ¿No deben velar por evitar irregularidades en la contratación laboral temporal que puedan dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo?
El sentido de estos pronunciamientos ejemplifica, a mi juicio, esos efectos perversos de la figura a los que me refería al principio de estas líneas. Mientras no tengamos un consenso entre el derecho administrativo y el derecho del trabajo acerca de los límites necesarios por razón de la naturaleza pública de una entidad, no va a haber sentencia que remedie esta deriva.
CITA: MARÍA DE SANDE PÉREZ-BEDMAR, “Medidas efectivas para combatir el abuso de la temporalidad en la contratación del empleo público”, Briefs AEDTSS, número 24, Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2026.
Briefs AEDTSS, nº 24, 2026
