La tasa de reposición específica del sector público estatal

La tasa de reposición específica del sector público estatal

JOSÉ JAVIER CABELLO BURGOS

Letrado Auren Aboados

Málaga

Transcurrido más de un año desde la reforma laboral del Real Decreto Ley 32/2021, de 28 de diciembre, puede concluirse que la aplicación al sector público ha sido extraordinariamente dificultosa, por no decir, prácticamente imposible.

De hecho ha provocado un efecto de deslaboralización de determinados vínculos temporales en las administraciones públicas, ante la dificultad de realizar contratos temporales dada la supresión del contrato de obra o servicio determinado o las limitaciones del contrato de circunstancias de la producción. Huida hacia las relaciones estatutarias que permite la figura del funcionario interino regulado en el artículo 10 del TREBEP, prevista para la ejecución de programas de carácter temporal por periodos no superiores a tres años (conceptualmente  similar al extinguido contrato de obras) o para el exceso o acumulación de tareas por un periodo máximo de nueve meses (a similitud del eventual o por circunstancias de la producción).

La problemática surge respecto de las entidades del sector público cuyo personal se rige exclusivamente por el derecho laboral. Para que dichos organismos puedan convertir las relaciones laborales temporales previas en contrataciones de personal fijo discontinuo, precisan disponer de tasa de reposición y llevar a cabo la oferta pública de empleo para la contratación de dicho personal que, como su propio nombre indica, es fijo. Ha de considerarse que frente a la libertad de contratación que caracteriza al ámbito privado, la contratación en el sector público depende de una serie de procedimientos y limitaciones dimanantes de sus normas específicas (principios constitucionales de selección y acceso, y procedimientos regulados en las normas presupuestarias, con especial incidencia en la conocida tasa de reposición de efectivos).

Consciente el legislador de la necesidad de facilitar una tasa de reposición adicional para cumplir con los objetivos de la reforma laboral (no tendría fundamento consumir la tasa ordinaria en personal fijo discontinuo, al implicar una pérdida de horas anuales de prestación de servicios) la Disposición Adicional Cuarta del Real Decreto Ley 32/2021 establecía escuetamente: “Si para la cobertura de estas plazas se precisara de una tasa de reposición específica, será necesaria la autorización del Ministerio de Hacienda y Función Pública.”.  Esa tasa es adicional a la ordinaria y a la de los procedimientos de estabilización del personal temporal de larga duración.

La norma no podía ser más escueta y la incertidumbre e inseguridad mayor. No se establece el procedimiento a seguir por las entidades del sector público ni qué requisitos, autorizaciones previas o documentación debía de aportarse para una constatación por el citado Ministerio del cumplimiento del objetivo de adecuación a la realidad normativa. La consecuencia ha sido que se creó un trámite con una virtualidad prácticamente nula.

La Dirección General de la Función Pública, no obstante, ha requerido de una serie de requisitos para poder tramitar dichas peticiones, tales como una planificación estratégica de recursos humanos que avale la solicitud, el informe favorable de la Administración de la que dependa la entidad solicitante, y un certificado de la suficiencia de crédito. Requisitos carentes de apoyo normativo (tanto en el RDL como en un posterior desarrollo reglamentario que no se llevó a cabo), con lo cual la inseguridad jurídica es manifiesta.

Obviamente, sin dicha tasa adicional, el cumplimiento de la normativa laboral por las entidades del sector público ha sido muy dificultoso, al no disponer de instrumentos jurídicos para realizar contrataciones ajustadas a la legalidad que les permitiera cumplir con su objeto social, e incluso, no les ha permitido continuar con vínculos con fechas de caducidad próxima e inviables de ser prorrogados.

Por otra parte, la Ley 31/2022, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, como novedad respecto a la de años anteriores, contempló en su artículo 20.2 diferentes “tasas de reposición”: la de los sectores prioritarios y demás sectores; la de las entidades locales con deuda financiera amortizada; la de las fuerzas y cuerpos de Seguridad del Estado; y la tasa específica regulada en el apartado dos- cuatro del mismo artículo.

Ese artículo 20.2.4 vuelve a definir la tasa específica en términos relativamente  similares a los del Real Decreto, si bien, por vez primera, aparece un único presupuesto: deberá existir un instrumento de planificación plurianual que justifique la petición. También se contempla cual es el procedimiento a seguir, que difiere del anterior: no será el Ministerio de Hacienda el que otorgue la autorización, sino que cada Administración podrá autorizarla, y deberá incluirse conjuntamente con el resto de tasas de reposición en la oferta pública de empleo. La Disposición Adicional Vigésimoprimera de la repetida Ley 31/2022, también contempla la posibilidad de que dicha tasa adicional se pueda autorizar, con carácter extraordinario, para las sociedades mercantiles públicas y las entidades públicas empresariales.

Obviamente, el primer interrogante que se suscita es la coexistencia de dos normas que permiten la referida tasa ante dos instancias distintas. No consta expresamente derogada la disposición adicional cuarta del Real Decreto Ley 32/2021, pero parece evidente que actualmente carece de fundamento el acudir a dicha autorización cuando la propia administración podrá “autorizarse” a sí misma o a sus organismos dependientes. Para continuar con la incertidumbre que ha generado esta controversia, tampoco se establecen los requisitos de índole presupuestario o económico para dotarse de ese personal fijo, limitándose a que debe existir un instrumento de planificación plurianual que lo avale, aunque es imprescindible que exista dotación presupuestaria suficiente. 

Por consiguiente, el legislador deriva a las propias instituciones la decisión de la ampliación de su plantilla fija, modificando claramente su política intervencionista anterior (plasmada en las restricciones de la regla del gasto, los principios de la estabilidad financiera y las estrictas tasas de reposición ordinarias). También es cierto que, a priori, en una adecuada gestión de los recursos humanos, esa tasa adicional no debería implicar incremento alguno de gastos de personal, porque sustituiría contratos laborales temporales, muchos de ellos de dudosa legalidad, por contrataciones fijas o fijas discontinuas. Sin embargo, el pasado reciente nos hace dudar del uso que se pueda hacer de estas “auto-autorizaciones” y las consecuencia de endeudamiento público que se podrían generar. La labor de los habilitados nacionales de la Administración Local y de las Intervenciones generales de las Autonómicas será clave para el cumplimiento objetivo y racional de estas contrataciones.

Podemos concluir indicando que nos encontramos con un mecanismo necesario para la adaptación de las entidades del sector público a los presupuestos de la reforma laboral en materia de contratación, si bien con evidentes lagunas jurídicas, incertidumbres y escasísima regulación tanto procedimental como de requisitos. Y no podemos obviar los tangibles riesgos que se avecinan si se realiza un uso inadecuado de tal necesidad. Por otra parte, digno es de destacar el interés del legislador de potenciar la planificación estratégica de los recursos humanos (cuyos antecedentes eran los Planes que ya figuraban en la Ley 22/1993, de 23 de diciembre, y en el artículo 69 del Estatuto Básico del Empleado Público), y que se contemplan en el artículo 25 del Anteproyecto de Ley de la Función Pública de la Administración del Estado.

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Briefs AEDTSS, 10, 2023.