La reforma del desempleo asistencial y las conclusiones del XXXIII Congreso de la AEDTSS

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JOSE LUIS TORTUERO

La reforma del desempleo asistencial y las conclusiones del XXXIII Congreso de la AEDTSS

JOSÉ LUIS TORTUERO PLAZA
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad Complutense de Madrid

La última reforma del 2023 quiere, con su nombre, identificar su espacio en el marco de los compromisos europeos adquiridos. Se trata del Real Decreto-ley 7/2023, de 19 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes para completar la transposición de la Directiva (UE) 2019/1158, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo, y para la simplificación y mejora del nivel asistencial de la protección por desempleo.

Así, se da cumplimiento a los hitos comprometidos con la Unión Europea, en concreto la Reforma 10, del Componente 23 relativa a la simplificación y mejora del nivel asistencial de desempleo.

Antes de iniciar el análisis en sentido estricto, quiero resaltar el cumplimiento de objetivos en la política de transferencia que desde hace años caracteriza los trabajos desarrollados en el marco de los Congresos de la AEDTSS, de la mano de su Junta Directiva presidida por la Profa. Casas Bahamonde. En el último (2023) sobre Empleo y protección social, realicé mi ponencia sobre “La protección por desempleo asistencial y otras políticas de protección por desempleo”. (https://expinterweb.mites.gob.es/libreriavirtual/detalle/WIYE0265)

 El objetivo no era realizar un estudio de su régimen jurídico -como claramente me transmitió la presidenta-, sino una valoración de su naturaleza, finalidad, conformación…, etc., con la finalidad de plantear y fundamentar propuestas de reforma que se incardinaran en las aportaciones del Congreso. Pues bien, con conexión o sin ella -nunca se sabe-, lo cierto es que parte de las propuestas efectuadas están contempladas en la nueva ordenación realizada por el RDL 7/2023.

Conviene determinar que la reforma del nivel asistencial de la protección por desempleo, con alguna excepción, entrará en vigor el 1 de junio de 2024 (DF9ª). La vacatio legis es razonable, ya que muchas reformas, singularmente las estructurales, exigen un tiempo para su puesta en práctica y, además, se mantienen hasta su extinción los espacios protectores vigentes llamados a desaparecer.

El objetivo básico de la reforma es simplificar y mejorar el marco de la protección por desempleo de nivel asistencial, procediendo a fijar un amplio abanico de materias, que simplemente identificaré.

La protección por desempleo en sus distintos niveles no debe ser un instrumento de lucha contra la pobreza. Esta idea que actuaba como mantra en la ponencia tiene muchos espacios de concreción, sujetos beneficiarios, requisitos, ordenación de su cuantía, etc. Veamos en qué medida se han producido las reformas.

1.- Estructurales.

En la determinación de los sujetos protegidos por el nivel asistencial, el art. 274 TRLGSS, heredero de su conformación histórica, integraba toda una serie de colectivos propios y, sobre todo, ajenos a la estructura protectora del desempleo y cuyo estado de protección propio debe ser hoy el Ingreso Mínimo Vital. Dicho esto, la propuesta era reconducir la ordenación a los espacios vinculados al empleo.

A este respecto, la reforma reordena el complejo art. 274 y ofrece una nueva regulación que quiere simplificar, sin conseguirlo plenamente. El reto es reordenar de forma clara, no simplificar. De esta forma, se reconduce la identificación de los beneficiarios a su conexión estructural con el empleo/desempleo. Así, son beneficiarios quienes agotan la prestación por desempleo y carecen de rentas y quienes estén en situación legal de desempleo y no acrediten la cotización necesaria para acceder a la prestación.

Se suprimen, por tanto, los supuestos de acceso de emigrante retornado, liberado de prisión y revisión de incapacidad permanente por mejoría. Asimismo, se deroga la Renta Activa de Inserción y el Subsidio Extraordinario de Desempleo. Los derechos reconocidos con la normativa anterior se mantienen hasta su extinción. Respecto de todos ellos, se establece un compromiso del Gobierno para realizar las modificaciones normativas necesarias para que el IMV acoja a los referidos colectivos.

Es también resaltable y lógica la coordinación entre el SEPE y el INSS (o la gestora del IMV), para facilitar la transición hacia la protección social cuando la persona beneficiaria no se reincorpore al mercado laboral y se encuentre en situación de vulnerabilidad. Para ello, entre otras medidas se establece la comunicación de la extinción del subsidio (DF 1ª).

Igualmente, se mantiene el subsidio de mayores de 52 años. No obstante, y nuevamente, se procede a la minoración de la cotización por jubilacion que efectúa la entidad gestora para los perceptores del subsidio. El régimen transitorio (D.T.3.ª) se aplica a los derechos que se reconozcan a partir del 1-VI-24. De esta forma, los perceptores del subsidio reducirán la cotización desde el 125 % actual de la base mínima al 100% en el periodo 2024/2028. Según la exposición de motivos de la norma, la necesidad de modificación se ha puesto de manifiesto dado el significativo aumento del importe del SMI (desde 2019, un 46 %) que paralelamente se traslada al importe de las bases mínimas de cotización y al cálculo de la futura pensión de jubilación. La cuestión silenciada está en determinar si el ahorro en cotización no incrementará el número de complementos por mínimos una vez reconocida la jubilacion.

2º- Ampliar y racionalizar el espacio de protección.

Al efecto, se incorporan los parados menores de 45 años sin responsabilidades familiares y se unifica la duración, con independencia de la edad. Se subsana la incoherencia anterior ampliamente denunciada, pero la edad continúa sin tener el protagonismo necesario en toda la estructura protectora, salvo la referencia genérica de la DF3ª y la previsión de que a los subsidiados mayores de 45 años se les garantizará que a lo largo de 2024 contarán con un perfil individualizado, que les permita acceder a oportunidades de empleo, emprendimiento o formación.

También se amplía el acceso a quienes carecen de prestación contributiva, tengan al menos tres meses de cotización y carezcan de responsabilidades familiares. Por último, es de mencionar, el reconocimiento del derecho al subsidio para los trabajadores eventuales agrarios, así como la eliminación de las limitaciones de los trabajadores fijos discontinuos.

3.-Simplificar y racionalizar (nuevamente) los requisitos de acceso y mantenimiento del derecho:

Cuando un precepto regulador de requisitos de acceso utiliza como pórtico de entrada la palabra “además”, es que está mal situado y que, nuevamente, entremezclamos todo. No obstante, la remisión del 274.1 al apartado 2, como puerta de entrada, hace que los requisitos del 274.2 tengan valor universal.

Sin perjuicio del espacio formal anterior, por lo que se refiere a la solicitud, efectos, requisitos, entre otros, se han producido modernizaciones notables.

Se suprime el “tiempo de condena bíblica al hambre”, esto es, el mes de espera tras el agotamiento de la prestación, tan injustificado y criticado por la doctrina.

Por otro lado, se amplía a 6 meses el plazo de solicitud (regulándose los efectos de la realización de trabajos durante el plazo), con la idea de dar prioridad a la búsqueda de empleo frente a la imperiosa exigencia -y plazo- de solicitar la prestación; desaparece, en consonancia, el concepto-penalización de “días consumidos” por solicitud extemporánea. Se reduce a un trimestre el periodo de reconocimiento y se exige el cumplimiento de los requisitos de carencia de rentas y/o de responsabilidades familiares en el mes natural anterior a la fecha de la solicitud inicial del subsidio y de cada una de sus prórrogas. Se da carta de naturaleza a la declaración responsable del beneficiario, facilitando los mecanismos de control.

Finalmente, se suprime en la delimitación cuantitativa, el doble cómputo en la acreditación del requisito de carencia de rentas (propias y de la unidad familiar), tantas veces denunciado por la doctrina.

Aunque el tema de la compatibilidad exigiría un mayor detenimiento en su análisis por su complejidad, la idea es que los perceptores del subsidio que pasen a trabajar por cuenta ajena, a tiempo completo o a tiempo parcial, reciban temporalmente, hasta un máximo de 180 días, el subsidio por desempleo transformado en un complemento de apoyo al empleo. Igualmente, se establece la compatibilidad de las prestaciones por desempleo (contributiva y subsidio) con las becas y ayudas.

Por último, siempre hemos dicho que la protección por desempleo más allá de ser un tiempo para buscar empleo, debe ser una prestación de acompañamiento al itinerario o plan personalizado que facilite el acceso al empleo y la mejora de la empleabilidad. Parece que esta idea va en la conjunción de la Ley de Empleo y la reforma que comentamos.

  1. -Carencia de rentas y responsabilidades familiares, como requisitos de identidad.

Es destacable que, por primera vez, se utilice el requisito de identidad propio, con carácter alternativo y finalidad de ampliar el espacio protector. En primer lugar, se utiliza la carencia de rentas del trabajador, como debe ser, el desempleo no es una protección no contributiva. A ello se añade, alternativamente, la acreditación de responsabilidades familiares. La novedad está en que esta doble regla determina que, si el trabajador supera el nivel de rentas, pero la unidad familiar no sobrepasa el límite, el trabajador  accede a la protección.

Un mínimo comentario. Conocí el proyecto de reforma cuando me fue enviado por el DG del SEPE para participar en una reunión formativa (11/23). En el debate me plantearon la opción oficial por las responsabilidades familiares frente a la carencia de rentas individuales y su justificación. Defendí que el sujeto protegido era el trabajador y no el ciudadano y que el desempleo está en el espacio contributivo del sistema. Por tanto, la carencia de rentas debe ser imputable al trabajador en exclusiva. Ante la insistencia oficial, defendí como fórmula novedosa y aglutinadora de finalidades, la utilización combinada y alternativa de ambos factores, primero la individual y alternativamente la referida a la unidad familiar. Si la reflexión académica compartida en un espacio de alto nivel ha tenido efectos, como parece, bienvenido sea.

Otro elemento de modernización destacable es la reordenación de la identificación de la unidad familiar, que tantas veces habíamos demandado. La incorporación de la pareja de hecho es la novedad relevante. La norma (art. 275.3) se separa de la concepción utilizada por el art. 221 del TRLGSS a los exclusivos efectos de la pensión de viudedad.

Así, se afirma que “formará parte de la unidad familiar la pareja de hecho que conviva con la persona solicitante o beneficiaria con independencia de la acreditación de hijos o hijas en común” y añade “se considerará pareja de hecho la constituida con análoga relación de afectividad a la conyugal con al menos de un año de antelación, no requiriéndose este requisito en el caso de que existan hijos o hijas en común”.

La fórmula utilizada es confusa. Cabían dos alternativas, bien remitir a la concepción establecida en el art. 221 (para la viudedad) y apostar así por una concepción unitaria en el ámbito la seguridad social, aunque tuviera carácter temporal; o bien, afrontar una nueva y acabada.

La fórmula utilizada – “…la constituida con análoga relación de afectividad a la conyugal…” es no decir nada y ofrecer ab initio un espacio de conflicto innecesario.

5.- La cuantía del subsidio

La reforma mejora las cuantías, diferenciando en función de su duración (95% del IPREM: durante los 6 primeros meses; 90% del IPREM: desde el mes 7 al mes 12 y 80% del IPREM: a partir del mes 13 hasta la finalización del subsidio) pero sigue vinculado al IPREM, lo que es criticable, pudiendo de forma más correcta  utilizar las estructuras propias del sistema.

Briefs AEDTSS, 77, 2023