LA REFORMA DE LA LEY DE LA CIENCIA: ¿EL FIN DE LA TEMPORALIDAD Y LA PRECARIEDAD LABORAL EN EL SECTOR DE LA INVESTIGACIÓN?
LA REFORMA DE LA LEY DE LA CIENCIA: ¿EL FIN DE LA TEMPORALIDAD Y LA PRECARIEDAD LABORAL EN EL SECTOR DE LA INVESTIGACIÓN?
JOSEP MORENO GENÉ
Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universitat de Lleida
Pese a las indiscutibles mejoras que introdujo la Ley de la Ciencia en la contratación laboral del personal investigador, el desarrollo posterior de la misma no fue todo lo satisfactorio que inicialmente cabía esperar. Diferentes motivos justifican esta afirmación: en primer lugar, la carrera profesional del personal investigador, si se admite que realmente exista, se ha convertido en un penoso vía crucis por el que tienen que transitar durante demasiados años los investigadores, hasta que, únicamente una pequeña parte de los mismos, consiguen alcanzar la ansiada estabilidad laboral; en segundo lugar, la propia actividad investigadora se ha caracterizado en los últimos años por la nota de la temporalidad y, por extensión, de la precariedad laboral, dado el uso y abuso que se ha llevado a cabo en el sector de la investigación del contrato para obra o servicio determinados; y, finalmente, más allá de la temporalidad característica de la contratación en el sector de la investigación, el personal investigador padece de condiciones laborales muy precarias, especialmente, en materia retributiva o en materia de derechos indemnizatorios a la finalización de sus contratos.
No cabe duda que estos y otros elementos que definen a la contratación laboral del personal investigador permiten seguir afirmando, más de diez años después de la aprobación de la Ley de la Ciencia en el año 2011, que a este colectivo se le aplica un cierto “estado de excepción laboral”, que le priva de gran parte de los derechos y garantías que el ordenamiento jurídico laboral sí dispensa con carácter general al resto de personas trabajadoras. No parece razonable que la función investigadora que desarrollan, entre otras entidades, las universidades públicas y los organismos públicos de investigación, pueda justificar este tratamiento tan peyorativo que sufre el personal investigador. En este punto, parece del todo necesaria la reconducción del régimen jurídico aplicable a la contratación laboral del personal investigador a las reglas generales que rigen la contratación laboral, no debiéndose contemplar más especialidades que las estrictamente derivadas de las necesidades específicas que se derivan de la función investigadora y, en particular, del peculiar sistema de formación/selección de los futuros investigadores.
Este panorama un tanto desolador de la contratación laboral del personal investigador, caracterizado por las notas de temporalidad y de precariedad laboral que se acaban de exponer, no únicamente afecta a las condiciones laborales de los investigadores, sino que supone una seria amenaza para el sector de la investigación en su conjunto, no en vano, juega en detrimento de las vocaciones científicas y favorece la fuga de cerebros hacia otros sistemas de investigación que otorguen un mayor y mejor reconocimiento de la actividad investigadora y, por extensión, de la profesión de investigador.
Es, precisamente, desde estas premisas que debe valorarse la Ley 17/2022, de 5 de septiembre, por la que se modifica la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (en adelante, Ley 17/2022) y, por tanto, debe analizarse en qué medida dicha norma afecta al diseño de carrera investigadora, a la reducción de la temporalidad en el sector de la investigación y a la mejora de las condiciones de trabajo del personal investigador.
En este punto, resulta indiscutible que la Ley 17/2022 hace un esfuerzo notable por diseñar una auténtica carrera investigadora que se iniciaría con el contrato predoctoral, durante un máximo de cuatro años, con la finalidad de elaborar la tesis doctoral y obtener el título de doctor, y que continuaría con el contrato de acceso de personal investigador doctor, hasta un máximo de seis años, en los que se debe alcanzar un elevado nivel de perfeccionamiento y especialización profesional, que conduzcan a la consolidación de su experiencia profesional.
En el marco de este diseño de carrera investigadora que establece la Ley 17/2022, se prevé, a su vez, que el contrato de acceso de personal investigador doctor incorpore una especie de itinerario que debería conducir a la consolidación laboral de aquellos investigadores que al superar la evaluación de su actividad investigadora obtengan la certificación como investigador establecido –certificado R3-, la cual, se prevé que sea reconocida en los procesos selectivos de nuevo ingreso estable que sean convocados por universidades y organismos públicos de investigación –valoración como méritos investigadores y proyección sobre las pruebas o fases de valoración del currículo del personal investigador-. Con este mismo objetivo, también se establecen determinadas reservas de plazas para la incorporación de los investigadores que cuenten con el referido certificado R3, tanto en universidades como en organismos públicos de investigación.
El resultado final de este “itinerario de consolidación” no es otro que el de alcanzar el anhelado objetivo de la estabilización laboral de los investigadores vinculados mediante el contrato de acceso de personal investigador doctor, a través de su acceso a la condición de personal laboral fijo o funcionario, culminándose de este modo la carrera investigadora diseñada en la Ley 17/2022.
A pesar de las buenas intenciones que pueden guiar todas estas previsiones, se corre el riesgo de que las mismas aún puedan resultar insuficientes para garantizar una mínima proporcionalidad entre el número total de contratos de acceso de personal investigador doctor que se vayan a formalizar y el número de plazas de personal laboral fijo y funcionario que se pueden convocar en el sector público, lo que va a suponer que muchos investigadores doctores no puedan estabilizarse o consolidarse laboralmente, sufriendo largos e injustificados períodos de inestabilidad y precariedad laboral, siendo además muy difícil que los mismos sean contratados, como sería deseable, de forma estable en el sector privado, lo que probablemente les siga empujando a emigrar al extranjero con la consecuente pérdida de talento o fuga de cerebros que ello comporta.
En definitiva, no puede afirmarse que la Ley 17/2022 esté instaurando un verdadero mecanismo de “tenure track”, entendido como la formalización de una serie de contratos temporales renovables tras sucesivas supervisiones, que desemboquen tras un cierto periodo de tiempo en una contratación estable. Por el contrario, únicamente nos encontramos ante diferentes contratos temporales específicos del personal investigador, a cuya finalización no se incorpora ninguna previsión cierta o real que garantice la posterior integración estable de dichos investigadores, sino únicamente el diseño de un cierto itinerario en el que, si se superan determinadas evaluaciones, se favorece, mediante la reserva de determinadas plazas de personal laboral fijo o funcionario, dicha estabilización, pero sin garantizarla, de modo que podemos encontrarnos con investigadores que tras transitar durante un periodo superior a los diez años por el contrato predoctoral y el contrato de acceso de personal investigador doctor y superar la evaluación de su actividad, obteniendo la correspondiente certificación como investigador establecido (certificado R3), no acaben accediendo a una plaza estable de personal investigador, como consecuencia de la insuficiencia de plazas convocadas al efecto.
Por todo lo expuesto, cabe concluir que el éxito de la carrera investigadora diseñada por la Ley 17/2022 no dependerá tanto de su regulación normativa, sino de que se produzca un incremento notable en la convocatoria de plazas de personal investigador, ya sea laboral fijo o funcionario, que ponga fin al cuello de botella que tradicionalmente se ha venido produciendo a la finalización del largo periodo de contratación postdoctoral y que permita que aquellos investigadores que hayan superado las correspondientes evaluaciones puedan alcanzar la ansiada y necesaria estabilidad laboral. No cabe duda que el incremento de la financiación pública en I+D+I prevista en la disposición adicional sexta de la Ley 17/2022 debe contribuir decisivamente a la consecución de este propósito.
La Ley 17/2022, siguiendo la estela del Real Decreto-ley 8/2022, de 5 de abril, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la contratación laboral del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, también ha abordado de un modo específico la reducción de la temporalidad en el sector de la investigación, puesto que más allá de contemplar el diseño de la carrera investigadora que se acaba de exponer y que debe culminar con la contratación estable de los investigadores, aborda una de las cuestiones más arduas y espinosas que, sin lugar a dudas, plantea la contratación laboral de los investigadores, es decir, la contratación de personal investigador para la realización de tareas de investigación vinculadas a convenios, contratos o proyectos de investigación y que hasta la actualidad había venido siendo monopolizada por el recurso al contrato para obra o servicio determinados, que gozaba de un diseño extremadamente privilegiado en favor de las universidades y organismos públicos de investigación.
Es cierto que el abordaje de esta compleja cuestión se ha visto notablemente incentivado por la reforma laboral de 2021, que ha procedido a la eliminación del contrato para obra o servicio determinados, con carácter general y, específicamente, para el sector de la investigación, pero, no cabe duda, que ya con anterioridad a esta reforma se había suscitado una intensa reflexión sobre la necesidad de transitar de la actual situación de temporalidad estructural del sector de la investigación hacia una situación más normalizada de estabilidad laboral.
Con estos antecedentes se ha procedido a aprobar una modalidad indefinida de contrato laboral que se denomina contrato de actividades científico-técnicas y que se diseña con los contornos más amplios y flexibles posibles, con el fin de que pueda cubrir todas aquellas contrataciones de personal investigador que hasta la actualidad se habían articulado a través del contrato temporal para obra o servicio determinados, tanto en lo que respecta a los sujetos, al objeto del contrato, a los procedimientos administrativos de contratación, etcétera.
Con la finalidad de facilitar el recurso al contrato de actividades científico-técnicas, el nuevo art. 23 bis de la Ley de la Ciencia incorpora diferentes previsiones dirigidas a flexibilizar los requisitos de contratación. En primer lugar, con carácter general, se prevé que los contratos de actividades científico-técnicas no formarán parte de la Oferta de Empleo Público ni de los instrumentos similares de gestión de las necesidades de personal a que se refiere el artículo 70 EBEP, ni su convocatoria estará limitada por la masa salarial del personal laboral. En consecuencia, esta modalidad contractual no estaría sujeta a los límites de la oferta de empleo público ni a las tasas de reposición. Y, en segundo lugar, para los supuestos más habituales en que dichos contratos de actividades científico-técnicas estén vinculados a financiación externa o financiación procedente de convocatorias de ayudas públicas en concurrencia competitiva en su totalidad, no se requerirá el trámite de autorización previa, que, por tanto, quedaría reservado para aquellos contratos financiados con fondos propios de carácter finalista de la propia entidad contratante –programas propios de I+D+I financiados con fondos no estructurales-.
Por el contrario, el diseño del contrato indefinido de actividades científico-técnicas no aborda de un modo expreso el gran escollo que tradicionalmente ha encontrado la contratación indefinida en el sector de la investigación, que no es otro que las dificultades que plantea la extinción de estos contratos cuando se extinguen los fondos no estructurales con los que los mismos se financiaban. Esta es una cuestión que sigue sin quedar totalmente resuelta en el contrato de actividades científico-técnicas y que, sin lugar a dudas, debería haber sido abordada por la Ley 17/2022 si se pretende realmente potenciar esta modalidad contractual. En este punto, la mejor opción hubiera sido la modificación legal del art. 52 e) ET, para que permitiera de un modo indubitado que las entidades del sector público de investigación pudieran proceder a la extinción del contrato indefinido de actividades científico-técnicas cuando se acreditara la pérdida total o sustancial de los fondos finalistas con los que se financia el contrato.
Pese a todo lo indicado, no cabe duda que la eliminación del contrato para obra o servicio determinados va a contribuir de un modo decisivo a la contratación laboral indefinida de todos aquellos investigadores contratados para la realización de tareas de investigación vinculadas a convenios, contratos o proyectos de investigación, lo cual debe ser valorado de forma positiva. No en vano, en estos supuestos el recurso a la contratación de duración determinada queda limitado ahora a las que se efectúen en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resilencia y para la ejecución de programas de carácter temporal cuya financiación dependa de fondos europeos no competitivos. Todo lleva a pensar, además, que el contrato de actividades científico-técnicas va a ser la vía habitual de contratación indefinida de estos investigadores.
Ahora bien, aún se corre el riesgo de que, a pesar del carácter indefinido del contrato de actividades científico-técnicas, el mismo siga conservando unas grandes dosis de “temporalidad” y, por tanto, de precariedad laboral, al estar constantemente vinculado al mantenimiento de la financiación de la que trae causa y, en consecuencia, viéndose extinguido cada vez que la misma finalice. Ello podría comportar que, desde una vertiente práctica, este contrato indefinido se diferenciara del contrato para obra o servicio determinados únicamente en el coste del cese del investigador, que pasaría de una indemnización de doce días de salario por año de servicio para esta última modalidad contractual, a los veinte días que corresponden al nuevo contrato de actividades científico-técnicas.
Por lo demás, como ya se ha anticipado, a pesar de que la reforma laboral de 2021 ha comportado con carácter general la eliminación de la contratación temporal del personal investigador y técnico con cargo a proyectos, convenios o contratos de investigación, la disposición adicional quinta del Real Decreto-Ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo, aún contemplaba la posibilidad de acudir a la contratación de duración determinada en aquellos proyectos de investigación que se formalizaran para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y para la ejecución de programas de carácter temporal cuya financiación proviniera de fondos europeos. Sin embargo, tras diferentes vicisitudes en la tramitación parlamentaria de la Ley 17/2022, la redacción final de la misma incorpora una disposición adicional décima, que limita esta posibilidad para los supuestos de fondos europeos no competitivos, con lo que se potencia de un modo decisivo la contratación indefinida del personal investigador vinculado a proyectos de investigación europeos, sin perjuicio de los problemas de gestión de personal que ello pueda ocasionar a las entidades contratantes.
Finalmente, la Ley 17/2022 también aborda la mejora de las condiciones laborales del personal investigador, si bien, en este punto se limita básicamente a contemplar los derechos indemnizatorios correspondientes al personal investigador a la finalización de sus contratos y, en particular, la correspondiente al contrato predoctoral y al contrato de acceso de personal investigador doctor, así como a garantizar el disfrute de los derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral, sin que ello suponga un perjuicio para la carrera investigadora de quienes los disfrutan, especialmente, de las investigadoras.
A tal efecto, se fija una indemnización a la finalización del contrato predoctoral y del contrato de acceso de personal investigador doctor de cuantía equivalente a la parte proporcional de la cantidad que resulte de abonar doce días de salario por cada año de servicio, dándose satisfacción de este modo a una larga reivindicación de este colectivo de investigadores y que hasta la actualidad había sido vedada por los tribunales laborales.
Asimismo, se amplían las situaciones que interrumpen el cómputo de duración del contrato predoctoral y del contrato de acceso de personal investigador doctor, así como también se incorporan diferentes supuestos de prórroga de los mismos, lo cual debe valorarse de forma muy positiva, puesto que, al tiempo que se asimila la regulación a lo previsto respecto a otras modalidades contractuales, se consigue que todas estas situaciones resulten inocuas para la carrera profesional del personal investigador y, muy especialmente, de las investigadoras.
Pese a valorarse positivamente esta intervención normativa dirigida a la mejora de las condiciones laborales del personal investigador, todavía se echa de menos que la misma no se haya extendido a otras materias que también contribuyen a la precariedad laboral del colectivo de los investigadores, como son una mejor ordenación de los tiempos de trabajo, la mejora retributiva, etcétera. En todo caso, no cabe duda que parte de la normalización laboral del colectivo de los investigadores debe apoyarse en que estas y otras cuestiones sean abordadas no por el legislador, ni por vía reglamentaria, como viene siendo tradicional en el sector de la investigación, sino por la negociación colectiva, poniéndose coto a la tradicional indiferencia de los convenios colectivos por abordar las condiciones laborales del personal investigador.
Por todo lo expuesto, cabe concluir que la nueva regulación de los contratos laborales específicos del personal investigador que se recoge en la Ley 17/2022 constituye un paso muy importante, aunque todavía no definitivo, en la normalización de la contratación laboral del colectivo de los investigadores. El tiempo dirá si este nuevo diseño consigue revertir las fuertes inercias existentes en el sector de la investigación y poner fin a la temporalidad y precariedad laboral que durante demasiado tiempo han definido en nuestro país a la actividad investigadora y, por extensión, a la profesión de investigador.
