La nueva Ley de Empleo: una Ley necesaria y ¿eficaz?
La nueva Ley de Empleo: una Ley necesaria y ¿eficaz?
CARLOS L. ALFONSO MELLADO
Catedrático jubilado de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad de Valencia
Creo no desvelar ningún secreto que no debiera conocerse si señalo que este apunte, casi unas escuetas notas introductorias, nacen de un encargo de la propia AEDTSS para hacer un breve comentario general sobre la nueva Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, publicada el día 1 de marzo en el BOE, y si añado que estas líneas que cumplen ese encargo, muy posiblemente y por motivos de salud, serán la última aproximación científica pública que haga sobre temas laborales. La conjugación de ambas cuestiones me lleva a hacer una aproximación al tema en una dirección de Política del Derecho, dejando los comentarios técnicos más profundos para otras personas que, sin duda con mucho mayor conocimiento y acierto que yo, puedan desarrollar con más amplitud los innumerables aspectos novedosos o que suscitan interés en esta norma que cuenta con un amplio preámbulo, 70 artículos, 11 disposiciones adicionales, 5 transitorias, una derogatoria y 16 finales, y que estructura su articulado en seis títulos dedicados respectivamente a la política de empleo (I), a la Agencia Española de Empleo y Servicios de Empleo (II), a las políticas activas de empleo (III), a los servicios garantizados, compromisos y cartera de servicios (IV), a la financiación (V) y a la evaluación de la política de empleo (VI), modificando en las disposiciones finales primera a décima diversas normas precedentes, entre ellas la LISOS, el ET, la LRJS o el TRLGSS.
Creo que esta aproximación, más en la línea de Política del Derecho, es lo que se esperaba y, desde luego, es lo que en estos momentos me interesaba hacer y en ella, ya en el título, he resaltado las dos grandes reflexiones que me suscita esta Ley.
Por un lado, el carácter necesario de la misma y por otro, de ahí el interrogante del título, las dudas que se han manifestado sobre la posible eficacia futura de la norma, dudas que ya avanzo que se pueden compartir en parte pero que en otra parte parecen exageradas, cuando no directamente poco justificadas. Intentaré, pues, esbozar alguna idea breve sobre ambas reflexiones.
En cuanto al carácter necesario de la norma, creo que viene avalado por cuatro grandes aspectos que enumero:
1º. Es una ley que cumple los compromisos asumidos por un Gobierno, algo a lo que no hemos estado por desgracia muy acostumbrados pero que es deseable y positivo, debiera ser lo normal, y por ello es suficiente ya de por sí para hacer buena en términos generales la iniciativa legal. Como la propia Ley indica y se resalta en general, la misma viene a cumplir el compromiso asumido en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, cuyo Componente 23 «Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo», encuadrado en el área política VIII «Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo», tiene como reto y objetivo impulsar, en el marco del diálogo social, la reforma del mercado laboral español para adecuarlo a la realidad y necesidades actuales y entre las reformas propuestas en este componente se incluye con el número 5 la «Modernización de políticas activas de empleo», contemplando como una de las actuaciones a desarrollar la modificación del texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, para potenciar los instrumentos de actuación y de coordinación del Sistema Nacional de Empleo.
2º. Es también una ley que positiviza muy en concreto un aspecto esencial del derecho constitucional al trabajo, concretando alguna de sus vertientes mediante el reconocimiento de derechos subjetivos a los ciudadanos, algo que sin duda es igualmente deseable y es lo propio de un gobierno progresista y del desarrollo del Estado Social, en especial en cuanto esos derechos pueden mejorar la situación de colectivos en situación de debilidad social.
3º. Es una ley que viene a intentar modernizar una legislación en buena medida desfasada, dándole además una sistematización mejor. No en vano la ley precedente es un texto refundido del año 2015 y en consecuencia poco innovador y que respeta, pues no otra cosa puede hacer un texto de refundición, el contenido de la legislación precedente que procedía de la Ley 56/2003, adoptada en un contexto bastante diferente al actual.
4º. Finalmente es una ley necesaria y hasta deseada ante el convencimiento de las carencias de la regulación legal en materia de políticas de empleo, carencias que resume el informe del CES sobre el anteproyecto de esta Ley, reseñando que las principales debilidades de esa política se concretan en aspectos como: falta de recursos económicos, humanos y materiales, falta de herramientas para poder realizar una intermediación efectiva, elevado volumen de fondos destinados a incentivos al empleo – que siempre he pensado como otros muchos que tienen escasa incidencia en la creación real de empleo, pues solo hace más barato el empleo que igualmente se hubiese creado -, la carencia de un enfoque personalizado en muchas actuaciones, la insuficiente vinculación entre las política activas y de protección(pasivas) , y entre políticas de empleo y sistemas formativos, la propia configuración de la colaboración privada, la escasa coordinación entre el servicio estatal y los autonómicos y demás instituciones que operan en la materia y, finalmente la ausencia de un eficaz seguimiento control y evaluación de todas esas actuaciones (Dictamen CES 6/2022).
Por otra parte, el documento “España 2050. Fundamentos y propuestas para una Estrategia Nacional de Largo Plazo” recoge, como desafío, la necesidad de resolver las deficiencias de nuestro mercado de trabajo y adaptarlo a las nuevas realidades sociales, económicas y tecnológicas. Ese desafío, en mi opinión, exige una revisión y transformación en profundidad de, entre otras, las políticas de empleo, tal como pretende la Ley y sobre todo si se desea, como la misma afirma, alcanzar una tasa de empleo similar a la de otros países europeos, situándola en un 80% en el año 2050.
Todas estas cuestiones se resaltan en el preámbulo de la Ley y se especifican en el texto de la misma, concretando en esa dirección los objetivos a conseguir, lo que sin duda es acertado y puede compartirse en general.
Por esas razones, además de otras que omito, la ley aparece como necesaria e incluso, me atrevo a decir que socialmente deseable. No es casual que en medios sindicales se reclamase su entrada en vigor de forma urgente (véase, como ejemplo, las declaraciones de la secretaria general de acción sindical y empleo de CCOO realizadas a principios de 2023)
Pero, si bien en esos términos es un gran acierto la aprobación de la Ley, lo que puede no ser tan claro para algunas opiniones, es que la norma aprobada reúna los elementos necesarios para que resulte eficaz y puede dar respuesta positiva a las cuestiones que pretende abordar. Las dudas al respecto se han centrado tanto en aspectos generales como en algunos aspectos del contenido concreto. Al respecto resaltaré solo algunas de las cuestiones que aparecen como más centrales en el debate en torno a la norma, tomando como referencia de esas opiniones críticas la interesante aportación de García Díaz, M.A., “Algunos comentarios sobre el proyecto de ley de empleo”.
En cuanto a los aspectos generales, se ha criticado el proceso de elaboración, por considerar que ha faltado mayor diálogo social al respecto y en consecuencia se entiende que se debería haber obtenido un mayor consenso social en torno a esta norma. Es una crítica que inicialmente sorprende porque, si algo ha caracterizado al Gobierno autor del proyecto y, más en concreto, al equipo ministerial que está detrás de esta Ley , es su opción clara por el diálogo social y el máximo consenso en torno a las medidas laborales; pese a ello, algo de cierto debe tener esta crítica, cuando se observa que es bastante generalizada, tanto en medios sindicales (un claro ejemplo la valoración del Vicesecretario General de Política Sindical de UGT, efectuada el 6-10-2022), como en otros próximos al empresariado y se recoge, incluso, en el dictamen 6/2022 del CES que afirma literalmente: “…la reforma de la Ley de Empleo y el impulso de las políticas de empleo hubiera debido beneficiarse de la oportunidad de alcanzar un consenso robusto que refuerce su eficacia, su respaldo social y sus resultados mediante un proceso que permita recoger adecuadamente las propuestas de los interlocutores sociales…”. Es una situación que no tiene ya solución pero que sin duda deberá tenerse muy presente en el futuro desarrollo de la norma.
También entre las cuestiones generales se ha criticado que la norma no haya abordado integralmente todas las políticas de empleo y, especialmente que haya dejado fuera aspectos tan importantes como los incentivos económicos al empleo, que como ya dije suscitan muchas dudas sobre su utilidad y generan un gasto social elevado. Es muy posible que una norma más integral hubiese sido mejor, pero también mucho más compleja – piénsese que una norma auténticamente integral hubiese tenido que desarrollar ampliamente otras cuestiones como la formación, las políticas pasivas de protección social, etc. -; por eso no me parece desacertada la opción de centrarse en un elemento crucial y que parecía mal resuelto, como es la labor de intermediación, de apoyo a la búsqueda de empleo de los desempleados, cuya reforma y mejora, como la del organismo público estatal encargado de la misma (SEPE), parece ser el objetivo real y central de la Ley. Piénsese, también y por otro lado, que los incentivos al empleo han sido abordados en una muy reciente norma, en concreto el Real Decreto-Ley 1/2023, de 10 de enero.
En cuanto al contenido concreto son muchas las cuestiones que la norma suscita; es imposible resaltarlas todas e incluso alguna, pese a la polémica que ha desatado, propiamente tiene una conexión muy indirecta con la materia de empleo, al menos con la cuestión esencial de esta Ley, como es, por ejemplo, la modificación del art. 51.2 ET, para concretar que el informe de la Inspección de Trabajo en los despidos colectivos se extienda también sobre la concurrencia de las causas especificadas por la empresa en la comunicación inicial y sobre si la documentación presentada por esta se ajusta a la exigida en función de la causa alegada para despedir, medida que se introduce en la Disposición Final octava, dos, y que ha suscitado una manifiesta hostilidad en medios empresariales (véase el comunicado de CEOE de 14-12-2022)
En las cuestiones más centrales de la norma, las opiniones críticas se centran, entre otros, en aspectos como:
– La discordancia entre los objetivos y las propuestas concretas que son, en ciertas cuestiones, modestas o continuistas y no permiten atisbar la forma de conseguir esos objetivos. Así, por ejemplo, el proyecto de ley menciona muchas veces la necesaria coordinación entre administraciones públicas, pero no desarrolla la forma de llevarla adelante de manera efectiva, e incluso los instrumentos que cita al respecto como instrumentos de gobernanza del sistema son los mismos que ya existían (la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales y el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo), aunque ciertamente cabe esperar un mejor funcionamiento de los mismos; también en otras cuestiones debe esperarse que la aplicación y desarrollo de las previsiones legales permita alcanzar los objetivos previstos, pues conviene al respecto no olvidar la firme apuesta que se hace en la Ley por una evaluación externa, planificada, independiente, continuada y cuidadosa sobre los resultados de las políticas de empleo, evaluación que concluirá con resultados públicos, revisados periódicamente e incluso con recomendaciones concretas sobre actuaciones a realizar, en una regulación que sin duda cabe calificarse de valiente y acertada que se contiene en el título VI.
– Se ha criticado también la falta de justificación de la transformación del SEPE en una Agencia Estatal de Empleo. Ciertamente habrá que ver como se concreta, de qué medios se le dota y cómo funciona, pero creo que las razones son fáciles de detectar a lo largo de la norma y, cuando menos, cabe pensar que se busca una mayor flexibilidad en la gestión, pero también la posibilidad de un funcionamiento por objetivos, evaluable, y de una financiación vía contrato de gestión, plurianual, garantizada y relativamente estable. Es claro que lo anterior no garantiza un mejor funcionamiento, pero puede ser determinante para que se consiga.
– También ha sido objeto de crítica, la utilización en ciertos preceptos de términos ambiguos, señalándose, por ejemplo, que el texto menciona la búsqueda de la protección social que permita el mantenimiento de un nivel de vida digno durante el proceso de búsqueda de ocupación sin que se defina qué se considera un nivel de vida digno. O, por citar otras cuestiones, que incluso a juicio del CES requerirían de una mayor clarificación, cabe destacar a modo ilustrativo la redacción del artículo 26 en materia de entidades privadas de empleo colaboradoras sobre el carácter de dicha colaboración, o la conveniencia de concretar más el “acuerdo de actividad” de los demandantes de empleo (arts. 56 y 58) Ciertamente pueden detectarse cuestiones pendientes de un desarrollo más concreto, que sin duda deberá producirse y con suficiente diálogo social y, también es cierto el uso de expresiones que en muchos casos, más que ambiguas, son cuasi programáticas, como si contuviesen un deseo del legislador, pero que tienen pleno sentido para orientar la aplicación futura de la norma, porque no estamos ya en la etapa de crear cualquier tipo de empleo, en aquellos momentos en los que se consideraba mejor un precario que un parado, sino en la etapa de crear empleo digno, trabajo decente (objetivo del milenio, ODS), empleo con derechos, que integre socialmente y que evite la pobreza; es positivo que así se afirme en la norma, siquiera con ese carácter cuasi programático pero que sirve para orientar la interpretación y aplicación general de la misma.
– Se ha resaltado también la necesidad de un marco financiero suficiente y estable que se considera que no está garantizado claramente en la norma. Al tratarse de materia presupuestaria, la norma no puede concretar mucho, pese a que dedica un título, el V, a la cuestión, evidenciando así la importancia que da a esa adecuada financiación; en ese título y en otros muchos preceptos se ve la intención legal de una dotación suficiente de recursos a las políticas diseñadas, pues es claro que sin ella las mismas no podrán desarrollarse con la eficacia pretendida. Solo cabe esperar que esas previsiones legales se hagan realidad.
– Finalmente aludiré a que se ha criticado también la existencia de compromisos y plazos para la actuación de la Administración qué pudieran no ser realistas ni adecuados a los medios y personal disponibles. Lógicamente el tiempo dirá si esos compromisos concretos eran demasiado optimistas, pero su establecimiento es, en mi opinión, una evidencia de que se pretenden resultados muy concretos y evaluables, y también es claro que ley pretende una mejora – cuantitativa y cualitativa – en los medios materiales y humanos al servicio de las políticas de empleo, lo que enlaza con la necesidad de una adecuada financiación y con la propia reforma del SEPE. La voluntad legal es clara y por eso concretar actuaciones es un ejercicio de responsabilidad y me parece deseable que se llegue a comprobar que las mismas eran viables, será lo mejor para los desempleados, para el empleo digno y para la sociedad.
Siendo consciente de que quedan otras muchas cuestiones por abordar, debo ir acabando, pues ya desbordo los limites de lo que debería haber sido esta aproximación, pero quiero concluir resaltando que esta Ley, sin duda no es perfecta ni garantiza totalmente que se consiga lo pretendido, pero que, además de que como he expuesto, las críticas a la misma en algunos casos no están claramente fundadas y en otros revelan una cierta desconfianza en el futuro, que debe tener solución en la aplicación y desarrollo de la norma, otros aspectos regulados en la misma son claramente acertados y contribuyen en mi opinión a una valoración positiva sobre ella, aunque expectante en cuanto a los resultados; a título de ejemplo concluiré resaltando dos que me parecen significativos: el primero, la mayor determinación y ampliación de los colectivos vulnerables que constituyen objetivo de actuación prioritaria y la aplicación general de la perspectiva de género en las políticas de empleo (arts. 50.1 y 51 de la ley), modernizando la identificación de esos colectivos objeto de atención prioritaria e incorporando, entre ellos, por ejemplo al colectivo LGTBI, lo que había sido reclamado incluso sindicalmente (por ejemplo, comunicado de UGT del 15-11-2022). En segundo lugar, y aunque ya he aludido a ello, me parece muy positivo el reconocimiento de derechos subjetivos, concretos y por tanto jurídicamente exigibles, a favor de los desempleados – en los artículos 55 y 56 -, y sobre todo la garantía de que los mismos serán personalizados, lo que exigirá medios y esfuerzos, pero es el mejor camino para que se consigan resultados positivos y la mejor demostración de que estamos ante una norma que pretende alterar, para mejorar, la situación y tener eficacia real, consiguiendo resultados ciertos y evaluables. Creo, pues, que en términos generales estamos ante una Ley necesaria y que puede producir efectos positivos si en su desarrollo y aplicación se acierta con las medidas que se adopten; hay que esperar y confiar en que así sea para conseguir políticas de empleo eficaces y necesarias aunque, desde luego y como advertía el CES, para ello el futuro marco normativo del empleo debe contar con una visión transversal del conjunto de las políticas con incidencia en el empleo y de los ámbitos conexos, asegurando así la necesaria coherencia y colaboración entre ellos, en un ámbito cuya mejora debe ser un objetivo social prioritario.
Briefs AEDTSS, 21, 2023
