La nueva Ley de Empleo. Una apuesta por la empleabilidad y la atención a la persona

La nueva Ley de Empleo. Una apuesta por la empleabilidad y la atención a la persona

EDUARDO ROJO TORRECILLA

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Universidad Autónoma de Barcelona

A última hora de la mañana del jueves, 16 de febrero, el Congreso de los Diputados aprobó definitivamente el Proyecto de Ley de Empleo, que había iniciado su andadura parlamentaria el 1 de julio de 2022 con su publicación en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, precedida de la elaboración del Anteproyecto que fue presentado el 3 de diciembre de 2021. Finalmente, la norma ha sido publicada, como Ley 3/2023, de 28 de febrero, en el BOE del 1 de marzo, y ha entrado en vigor al día siguiente de su publicación.

La norma es a mi parecer un avance importante en el desarrollo de un nuevo marco de política de empleo adecuado a la realidad territorial, que pone el acento en la elaboración del perfil de la persona usuaria de los servicios de empleo y de su itinerario personalizado, y con una cartera de servicios que, de ajustarse a los términos de la norma, puede y debe ayudar a los demandantes de empleo, así como a las personas en buscar de un mejor empleo, a encontrarlo, y que sea, por utilizar la terminología de la OIT, decente.

Cabe destacar de entrada que la nueva Ley autoriza, en su título II, capítulo I, la creación de la Agencia Española de Empleo, en la forma en que se determine por Real Decreto, según estipula la disposición adicional primera. Ciertamente, sus competencias serán muy semejantes a las actuales del Servicio Público de Empleo Estatal, si bien se incluye una referencia expresa, en virtud de las competencias estatales y autonómicas en la materia, a que para garantizar la coordinación entre políticas “activas” y “pasivas” “se desarrollarán sistemas de coordinación y cooperación con los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas”, y siempre, en todas sus funciones y competencias, con el punto de mira en la evaluación del desempeño según el modelo establecido por la Comisión Europea.

El Título I versa sobre la política de empleo, y su capítulo I regula el objeto y finalidad de la ley, y la definición de aquella. Hay un acercamiento y vinculación más amplio con la política de empleo de la UE. Incluye conceptos básicos que anteriormente no estaban recogidos en la Ley de Empleo anterior (Real Decreto legislativo 3/2015 de 23 de octubre) Define con precisión, y con preferencia por la contratación indefinida, qué debe entenderse por colocación adecuada. Desarrolla mucho más ampliamente cuáles son los objetivos de la política de empleo, poniendo especial interés tanto en las medidas preventivas como reactivas cuando pueda haber problema de su pérdida.

Garantiza, entre los principios rectores el de igualdad y no discriminación en el acceso a los servicios de empleo, así como a otros programas relativos a la inserción, permanencia y progresión en el mercado de trabajo, así como también la difusión, en aplicación del principio de transparencia, de las ofertas y demandas de empleo gestionadas a través del Sistema Público Integrado de Información de los Servicios de Empleo.   Además, todos los principios generales deberán informar también todas las actuaciones de las entidades colaboradoras de los servicios públicos de empleo.

Hay que subrayar el refuerzo de la dimensión autonómica y, en especial de la local, en las políticas de empleo. Tanto, porque el texto amplía la posibilidad de la primera de desarrollar y diseñar programas propios adaptados a las características territoriales, como porque se enfatiza la dimensión local y “se reconoce la singularidad institucional de las Corporaciones Locales en la puesta en marcha y desarrollo de las políticas de empleo, que se articulará a través del principio de cooperación y de convenios con otras Administraciones”

El capítulo II está dedicada a la gobernanza, siendo importante recordar que la prestación de servicios de empleo tiene naturaleza de servicio público, “con independencia de la entidad que la realice”, y de ahí que sean aplicables a todas ellas “los objetivos y principios rectores de la política de empleo”. En cuanto a las funciones del Sistema Nacional de Empleo, integrado por la Conferencia Sectorial de Empleo y Relaciones Laborales, y el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, deberán destacarse la letras e) y f), y poner la primera en relación con las reformas operadas en materia de extranjería por la Reforma de su Reglamento, la Instrucción 1/2022 de la Secretaria de Estado de Migraciones, y la Orden para 2023 sobre la gestión de la contratación en origen y su apuesta por la contratación fija discontinua y también la estable, a la espera de aquello que puedan ocurrir en el ámbito de la política migratoria con la posible modificación del catálogo de ocupaciones de difícil cobertura, que no se ha producido en el del cuarto trimestre de 2022 (publicado el 1 de marzo en el BOE), pero para el que se apunta ya un posible cambio cuando se afirma que la reforma del Reglamento “constituye una oportunidad para mejorar el proceso de elaboración y el contenido del catálogo en los próximos trimestres”..

El capítulo III, está dedicado a los instrumentos de planificación de la política de empleo, con cambios introducidos en el proyecto original que han permitido dejar más claras las competencias de las Comunidades Autónomas, a partir de las enmiendas pactadas con el PNV y ERC. Hay alguna novedad formal más que de fondo a mi parecer, cual es por ejemplo que la Estrategia Española de Activación para el Empleo pasa a denominarse (ya lo era desde 2020) Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo, entre cuyos contenidos debe destacarse especialmente a mi parece el de la letra c), que incluye “El análisis de la labor de las oficinas de empleo de tutorización continuada, acompañamiento y asesoramiento de las personas y entidades usuarias de las oficinas y servicios de empleo”, y mucho más la letra f), ya que debe incluir la previsión de gasto para ejecutar políticas activas de empleo plurianuales y que permitirá a las Comunidades Autónomas lleva a cabo su planificación en períodos más amplios de tiempo.

Más novedoso, y en coherencia con documentos anteriores del gobierno, es la regulación del Plan anual para el fomento del empleo digno, terminología basada sin duda en los documentos de la OIT sobre el trabajo decente o digno (según las diversas traducciones del original inglés al español que se utilicen), si bien los ejes sobre los que se debe articular son los mismos sobre los que se articula la Estrategia, es decir los de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, con especial atención a la igualdad entre mujeres y hombres, el emprendimiento, y, con carácter transversal a todos los anteriores, la mejora del marco institucional.

A continuación se regula el Sistema Público Integrado de Información de los Servicios de Empleo (en la terminología de la norma de 2015 Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo), que entre sus finalidades tiene tienen la integración de toda la información relativa a las políticas de empleo, incluyendo las ofertas y demandas registradas en las agencia de colocación colaboradoras, y que deberá garantizar a la (de futura creación) Agencia Española de Empleo (que ocupará el lugar del SEPE) y a los Servicios Públicos de Empleo de las CCAA “la posibilidad  de acceso y tratamiento masivo de datos con el fin de realizar perfilado de las personas usuarias de los servicios públicos de empleo”.

El título más importante de la norma a mi parecer, aun cuando podría decirse que no se trata de este sino del de financiación por cuanto marca los límites de su actuación, es el dedicado a las políticas activas de empleo (título III), conceptuadas (capítulo I) como “el conjunto de servicios y programas de orientación, intermediación, empleo, formación en el trabajo y asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento dirigidas a impulsar la creación de empleo y a mejorar las posibilidades de acceso a un empleo digno, por cuenta ajena o propia, de las personas demandantes de los servicios de empleo, al mantenimiento y mejora de su empleabilidad y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social”, siendo sus objetivos prioritarios, pero no excluyentes de otros que puedan alcanzar relevancia en cada  momento, “Elevar la empleabilidad de las personas demandantes de los servicios de empleo, reducir las brechas de género, y conseguir el ajuste simultáneo entre oferta y demanda de empleo, a través de una mayor fluidez de la información y de unos servicios de empleo eficaces y eficientes”, con una destacada, y obligada, mención a los requerimientos de los mercados de trabajo locales.

Un aspecto capital de las políticas activas de empleo es la vinculación de la formación con el trabajo, al que se le dedica atención específica en la norma desde la perspectiva de consolidación del derecho a la formación a lo largo de toda de la vida y del disfrute de 20 horas anuales de permiso acumulables durante un período de cinco años (véanse los arts. 4.2 b) y 23 de la LET); formación que, entre otros objetivos, ha de velar especialmente por las personas más vulnerables en el ámbito del empleo, y adaptarse a los procesos de cambios digital y ecológico, siempre desde la perspectiva de igualdad de género.    

A la empleabilidad se dedica el capítulo II, como derecho y deber de las personas demandantes de empleo, por lo que  deberá dotarse de los medios necesarios a quienes gestionan las políticas activas de empleo para que ello sea posible, combinado con la obligación de suscribir el compromiso o acuerdo de actividad por aquellas, con una clara finalidad de mejora de su nivel de presencia, o de incorporación, al mercado de trabajo en empleos que sean estables y de calidad, ya que no de otra forma debe entenderse la afirmación del objetivo de mantenimiento y mejora de quienes demandan empleo, y que para quienes se encuentran en situación de desempleo deben ser útiles para que estas no se vean abocadas “a la toma de decisiones” (¿pérdida de derechos, empleo informal, empleo irregular?) “que vayan en detrimento de su profesionalidad y de su capacidad de mejorar en el mercado de trabajo”, debiendo el Sistema Nacional de Empleo dotarse para llevar a cabo, de forma directa o compartida, su actuación mediante un catálogo de instrumentos eficaces de empleabilidad útiles tanto para el acceso al empleo como para la mejora de la empleabilidad, y que deberá ser útil igualmente para adecuarse a las necesidades de cada persona, con atención especial a los colectivos prioritarios, y siempre evitando cualquier tipo de discriminación, queriendo cerrar la norma toda posibilidad de que ello pudiera producirse cuando dispone que “además, se evitará el establecimiento de criterios que presupongan que las personas destinatarias son suficientemente mayores, suficientemente jóvenes o referentes al sexo o a la discapacidad de estas”. Me queda la duda de qué entiende el legislador por “suficientemente”, si bien supongo que cabrá remitirse a las edades de “jóvenes” (30) y “mayores (50 años) utilizadas en otros preceptos del texto.

Creo inadecuado separar las llamadas políticas “activas”, de las (mal llamadas) “pasivas”, ya que tanto en unas como en otras el objetivo del mantenimiento del empleo, tanto cuando aún están ocupado como después de haberlo perdido, es común a ambas, cada una obviamente con sus particularidades, y por ello es importante el capítulo IV, dedicado, y no es casualidad el título que suprime la referencia a la “pasividad”, a la coordinación de “política activas y de protección frente al desempleo”, siendo nuevamente relevante destacar, por las obligaciones asumidas tanto por los poderes públicos como por el sujeto demandante de los Servicios Públicos de Empleo, que los segundos suscribirán un  acuerdo de actividad y los primeros garantizarán a quienes perciben prestaciones económicas (tanto como asalariados como autónomos) “la participación en los servicios garantizados y el ejercicio de los compromisos previstos en esta Ley, así como el acceso a los servicios incluidos en la cartera común del Sistema Nacional de Empleo y a los servicios complementarios establecidos en los correspondientes niveles autonómico y local en la forma que se acuerde”.

¿Hay obligaciones de los poderes públicos hacia las personas demandantes de los servicios que ofrece el SNE? No cabe duda a mi parecer de la amplia mejora que el Título IV, dedicado a “servicios garantizados, compromiso y cartera de servicios” opera con respecto a la normativa anterior, al obligar a todos los integrantes del Sistema Nacional de Empleo a “garantizar en todo el territorio nacional”  los servicios listados en el art. 56 , si bien su contenido y alcance se remite a la regulación reglamentaria, y que son, en apretada síntesis los de elaboración de un perfil individualizado del usuario, la tutorización individual y asesoramiento continuado  y atención personalizada, la elaboración de un itinerario o plan personalizado adecuado a su perfil (en el plazo máximo de un mes a contar desde la elaboración de su perfil de usuario), formación en el trabajo, asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento, intermediación laboral eficiente, canal presencial o digital alternativo de recepción de los servicios y recepción de orientación y atención presencial o no presencial. 

Por otra parte, hay un amplio catálogo de servicios garantizados a las personas, empresas y demás entidades empleadoras, tales como “Gestión de las ofertas de empleo presentadas a los servicios públicos de empleo. Información y asesoramiento sobre la contratación y las medidas de apoyo a la misma. Identificación de las necesidades de las empresas, tanto en lo que se refiere a puestos vacantes como a perfiles profesionales requeridos que facilite una adecuada planificación formativa. Información y apoyo sobre los procesos de comunicación de las contrataciones y los trámites legales complementarios. Apoyo en los procesos de recolocación en los supuestos previstos legalmente. Información y asesoramiento sobre la difusión de ofertas en el ámbito de la Unión Europea a través de la Red EURES”

Las obligaciones de los poderes públicos van de la mano de las que adquieren las personas demandantes de empleo, por una parte, y las personas, empresas y demás entidades colaboradoras por otra. Baste ahora indicar con respecto a las primeras que se incluye la de colaborar activamente con los servicios públicos de empleo y mantener una actitud activa para mejorar su empleabilidad. Para las segundas, es relevantes señalar que deberán “comunicar los puestos vacantes con los que cuentan”, remitiendo la concreción de tal obligación al desarrollo parlamentario. Respecto a la cartera de servicios, se regula en el capítulo II, agrupados estos en orientación para el empleo personalizada, integral y exclusiva; intermediación, colocación y asesoramiento a empresas, formación en el trabajo, y asesoramiento para el autoempleo, el emprendimiento viable y la dinamización del desarrollo económico local.

Concluyo: la nueva Ley apuesta por la potenciación del perfil de la persona usuaria y del itinerario personalizado. El desarrollo de la cartera de servicios, acompañado de un conveniente y necesario soporte económico, a la par que con una estrecha relación y cooperación de todas las Administraciones Públicas y entidades tanto del sector público como del sector privado que operan en este terreno, deberá contribuir a ello.

Sin olvidar, por supuesto, que una Ley de Empleo es útil si va acompañada de reformas en la normativa laboral que garantice una mayor estabilidad en el empleo y que este sea de calidad.

Briefs AEDTSS, 11, 2023