EL TRANSFONDO EUROUNITARIO DEL REAL DECRETO-LEY 32/2021
EL TRANSFONDO EUROUNITARIO DEL REAL DECRETO-LEY 32/2021
Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Consejero permanente del Consejo de Estado
El Acuerdo sobre la reforma laboral al que llegaron el Gobierno y los agentes sociales el 23 de diciembre de 2021, fue una auténtica negociación “prelegislativa” en la que el Gobierno ha conseguido el consenso de los interlocutores sociales sobre una reforma laboral, ya prevista, a la que solo en cierto modo ha condicionado y, sobre todo, le ha dado una legitimidad social e, incluso, política.
Aunque así lo proclame, el Real Decreto-ley 32/2021 no es la primera reforma laboral de gran calado de la democracia que cuente con el respaldo del dialogo social, tanto porque ha habido reformas importantes precedidas y apoyadas por el diálogo social como lo limitado de su contenido y objeto respecto a otras reformas precedentes, pues solo modifica algunos preceptos del Estatuto de los Trabajadores y, desde luego, no los más centrales, para lograr, como dice en su título, “una transformación del mercado de trabajo” y, sobre todo, una mayor garantía de la estabilidad en el empleo.
Aunque el contenido global de la reforma afecte ante todo a la contratación temporal y los contratos formativos, al régimen de los ERTE, y al nuevo mecanismo RED de flexibilidad y estabilidad en el empleo, contiene, además, una reforma del régimen legal de negociación colectiva, limitada a la supresión de la prevalencia del convenio de empresa en materia salarial y al retorno de la posible ultraactividad ilimitada, que es lo único del Real Decreto-ley que ha supuesto una limitada derogación de la criticada reforma de 2012, cuyas líneas esenciales se mantienen.
El contenido de la actual reforma, como ya ocurrió en 2012, ha estado muy condicionado, cuando no impuesto, por la Unión Europea. En el Preámbulo del Real Decreto-ley 32/2021 se hace referencia solo para justificar su urgencia al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (aprobado por el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre) por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución de dicho Plan, por el que España se ha acogido al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que ha creado el Reglamento (UE) 2021/241. Ese Mecanismo persigue unos objetivos económicos y diseñe unos mecanismos financieros a los que los Estados miembros pueden acogerse voluntariamente, y no incluye objetivos sociales en los siete pilares a los que se refiere el art. 3 de ese Reglamento, pero como reconoce el art. 1 del Real Decreto-ley 36/2020, el Plan tiene la finalidad de impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo y, por ello, contiene aspectos sociales referentes a nuevas políticas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo, fundándose en tres pilares, introducir de manera permanente mecanismos de ajustes internos de las empresas (ERTE), reformar las políticas activas de empleo con nuevos instrumentos para la integración y activación de trabajadores, y el impulso de las políticas de inserción laboral en torno al ingreso mínimo vital, y también se propone crear un sistema dinámico de formación profesional adaptado a las necesidades del mercado laboral cambiante y dinámico, todo ello en el marco de un modelo de gobernanza que refuerce el diálogo social entre el Gobierno y los agentes sociales.
La Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación de ese Plan ha declarado que el Plan incluye “reformas legales para reducir el recurso a los contratos temporales en los sectores público y privado, simplificando la tipología de contratos y generalizando el uso de los contratos indefinidos,” que “pretende establecer un nuevo mecanismo de flexibilidad y estabilización para proporcionar flexibilidad interna a las empresas y estabilidad a los trabajadores frente a las perturbaciones cíclicas o estructurales, con especial atención a la formación”, pero que otras reformas del mercado laboral aun no perfiladas definitivamente “siguen dependiendo de los resultados del proceso de diálogo social” y “deben formar parte de un paquete global que apoye la creación y la redistribución del empleo y aborde la segmentación del mercado laboral”, en el contexto de un enfoque global que equilibre la necesidad de flexibilidad y seguridad en el mercado laboral, a lo que añade una referencia a la modernización o reforma de la negociación colectiva como mero apéndice de los mecanismos de flexibilidad y de estabilización.
El Consejo recomienda, como complemento a las reformas laborales para la reducción de la temporalidad y para generar flexibilidad y estabilidad, introducir también reformas modernizadoras en la negociación colectiva a través de un proceso de diálogo social, ello explica que el Real Decreto-ley 32/2021, aparte de ocuparse de la transformación de nuestro mercado de trabajo, se refiera en el Preámbulo a “la transición de nuestras relaciones laborales hacia un modelo más justo y garantista”, como un apéndice del núcleo central de la reforma, como se comprueba en las muy escasas modificaciones que el Real Decreto-ley 32/2021 ha introducido en el Título III del Estatuto de los Trabajadores, limitadas a resolver algunos problemas suscitados en la práctica, aunque incluye, además, remisiones a la negociación colectiva en diversos preceptos reformados del Título I.
El limitado alcance de esas reformas de la negociación colectiva se contrapone con una crítica severa y posiblemente injusta que el Preámbulo del Real Decreto-ley hace de nuestro modelo de relaciones laborales, término que usa de forma imprecisa al referirse tanto a la situación del mercado de trabajo como al tema específico de las relaciones laborales, el papel y la función del convenio colectivo.
Respecto a ello, se dice que nuestro sistema de relaciones laborales, incluida así la contratación colectiva, es “especialmente frágil, débil e inestable”, lo que no es cierto a la vista de la realidad de nuestra negociación colectiva y de la existencia de reglas claras que regulan las unidades de negociación, la legitimación de las partes negociadoras, la concurrencia de convenios colectivos, y las garantías de la eficacia vinculante del convenio colectivo que, entre nosotros, no ha reflejado como en otros países la reducción del poder sindical y de su capacidad de movilización y de afiliación de los sindicatos. Tampoco el legislador delegado acierta cuando afirma que la práctica ha demostrado que nuestro marco normativo no funciona, para justificar que la modernización y eficiencia de la negociación colectiva “requiere que su configuración respete el equilibrio necesario y que se articule de modo proporcional”.
Con todo ese discurso se trata en realidad de justificar el mantenimiento de la prevalencia del convenio colectivo de empresa, impuesta por la reforma de 2012, salvo una reforma muy limitada del art. 84.2 ET, la supresión de su apartado 2 a) referente a la cuantía del salario base y de los complementos salariales, incluidos los vinculados a la situación y resultado de la empresa. Esta es la única y verdadera derogación de la reforma laboral de 2012, que en lo demás mantiene la prioridad aplicativa de un convenio de empresa, sobre la que no podrán disponer los acuerdos interprofesionales a los que se refiere el art. 83.2 ET.
El otro cambio “modernizador”, que supone también una derogación de la reforma de 2012 es el retorno a la regla de vigencia ilimitada de los convenios colectivos que el Estatuto de los Trabajadores de 1980 no creó sino que recogió de la legislación precedente, que con ello persiguió una reducción de la conflictividad. Esa ultraactividad, bien entendida sirve para evitar vacíos durante la negociación del nuevo convenio colectivo, pero, como viene afirmando nuestra jurisprudencia, no debe impedir la petrificación de las condiciones laborales, ni tampoco llegar a la imposición de un arbitraje obligatorio, que ahora se elimina. Pero el tema de la ultraactividad tiene un alcance más simbólico que real, pues la negociación colectiva en una proporción considerable la había previsto hasta la negociación de un nuevo convenio o la sujeción a otra unidad apropiada de negociación. La reforma no ha aclarado la cuestión debatida de qué tipo de eficacia tiene, frente a otros convenios colectivos, el convenio colectivo prorrogado (provisionalmente) a la espera de concluir el proceso de negociación, aunque sí deja más claro que esa vigencia prorrogada no afecta al mantenimiento del “deber de paz” ni tampoco al deber de negociar de buena fe de las partes.
Es dudoso que esas limitadas reformas y su contenido supongan una modernización de la negociación colectiva, y que con ellas se responda a las aceradas críticas que el preámbulo del Real Decreto-ley hace de nuestra negociación colectiva. Es de esperar que en el diálogo social, con la ayuda y apoyo en su caso de la experiencia y los saberes de la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos, se planteen otros temas pendientes de nuestro régimen legal de contratación colectiva, incluido el de la igualdad de nivel de eficacia de los convenios sectoriales y de empresa, el de la concurrencia de los convenios, y el de la posible articulación de la negociación colectiva, enfrentándose también con la vieja problemática de los convenios de sector a nivel autonómico.
