EL NUEVO ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. UN COMENTARIO EN PERSPECTIVA JURÍDICO-LABORAL.

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El nuevo artículo 49 de la Constitución Española. Un comentario en perspectiva jurídico-laboral

RICARDO ESTEBAN LEGARRETA
Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad Autónoma de Barcelona 

La reciente reforma del artículo 49 de la Constitución Española tiene como objetivo adaptar nuestra Constitución a la Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad de 13 de diciembre de 2006, ratificada por España el 3 de diciembre de 2007, lo que constituye una reforma de calado, teniendo en cuenta que la redacción original del precepto estaba anclada en una concepción médica de la discapacidad.

La lectura del nuevo artículo 49 sugiere diversas reflexiones. La primera de ellas, más general, es la terminológica ya que el nuevo precepto constitucional abandona la denominación “disminuidos” utilizado en la versión de 1978. En su lugar, el texto pasa a adoptar la expresión “persona con discapacidad” lo que comporta, de un lado, utilizar una expresión que separa a las personas de su circunstancia; en este caso, de la discapacidad. Además, se abandona la denominación “disminuidos”, considerada denigrante por el tejido social de la discapacidad. El cambio es relevante, si bien debe tenerse en cuenta que en general, la terminología utilizada para denominar al fenómeno y a las personas afectadas suele cargarse de connotaciones negativas con el paso del tiempo, en una suerte de obsolescencia constatada en otros términos jurídicos hoy en día desterrados de nuestro ordenamiento jurídico, como es el caso de “minusválido” o “minusvalía”. Asimismo, el nuevo artículo 49 omite la referencia a políticas más vinculadas al modelo médico como son las de previsión, tratamiento, rehabilitación y enfatiza la perspectiva del ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad en condiciones de libertad e igualdad reales y efectivas, en sintonía con el artículo 1 de la Convención. La cuestión tiene relevancia porque el planteamiento atribuye mayor solidez a un precepto ubicado entre los principios rectores de la política social y económica, sometido a los condicionantes del artículo 53. 3 de nuestra Carta Magna.

La segunda reflexión iría en la línea de recordar que el nuevo texto constitucional apunta a retos pendientes en la regulación del empleo de las personas con discapacidad, para alcanzar una adecuada adaptación a la Convención de 2006. Así, el vigente artículo 49.2 de nuestra Carta Magna señala que “los poderes públicos impulsarán las políticas que garanticen la plena autonomía personal y la inclusión social de las personas con discapacidad, en entornos universalmente accesibles”, y eso está lejos de alcanzarse en el terreno de los derechos laborales.

En particular la falta de adecuación deriva de una circunstancia clave:  el texto de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad (Real Decreto-Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre), en su contenido laboral se limitó a refundir textos legislativos nacionales anteriores a 2013 y anteriores también a la misma Convención. Además, el texto refundido de 2013 introdujo regresiones sutiles de calado, como la supresión del principio de preferencia por el empleo en el medio ordinario de trabajo, recogido en la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos.

De ahí que no se ha producido en nuestro Derecho del Trabajo la revisión llevada a cabo, por ejemplo, en el terreno de la capacidad jurídica, y que ha comportado intensas novedades en la legislación civil. Por esta razón, el nuevo artículo 49 de la Constitución constituye un acicate más para adaptar y corregir nuestra normativa laboral. Para ello, el artículo 27 de la Convención y la Observación General 8/2022 del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad que lo interpreta, constituyen referencias clave. Asimismo, otra referencia fundamental es el Libro Blanco sobre Empleo y Discapacidad de 2023, que efectúa un diagnóstico de la situación en España y realiza multitud de propuestas para la puesta al día de nuestra normativa.

Entrando en un cierto detalle, se llevarán a cabo algunas consideraciones a propósito de qué debería aportar nuestro Derecho del Trabajo (art, 49.2 CE) para mejorar la inclusión social y la plena autonomía personal de las personas trabajadoras con discapacidad en entornos productivos universalmente accesibles.

Por un lado, sería imprescindible abandonar progresivamente la apuesta por los Centros Especiales de Empleo, que constituyen políticas de segregación incompatibles con la inclusión proclamada por la Constitución, y que hoy en día son la opción laboral de una quinta parte de la población ocupada con discapacidad. Además, garantizar la inclusión social exige revisar la cuota de reserva de empleo para equiparla a niveles de exigencia de países de nuestro entorno, y sobre todo, hace necesario repensar la excepcionalidad al cumplimiento de la cuota y las medidas alternativas.

Asimismo, la inclusión social exige un desarrollo y promoción de las adaptaciones, reguladas de modo insuficiente en la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad, así como la convocatoria de ayudas económicas en todas las Comunidades Autónomas y, sobre todo, la vinculación de las adaptaciones con el régimen jurídico de la extinción del contrato de trabajo. La reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 18 de enero de 2024 (asunto C‑631/22), pone de relieve las graves carencias de nuestro ordenamiento jurídico.

Pero sobre todo, para garantizar que los entornos laborales sean inclusivos se debe impulsar la regulación de planes de igualdad negociados en materia de discapacidad, que hagan viable la apuesta por el empleo en el medio ordinario de trabajo. Nuestra sociedad ha dado pasos muy importantes en los últimos años en el objetivo de la inclusión, pero eso no significa que la incorporación de personas con discapacidad en la empresa ordinaria sea un proceso sencillo.  Es necesario revisar procedimientos de acceso y contratación, planificar y ejecutar las adaptaciones, implicar a las plantillas y revertir inercias negociando planes de igualdad con los órganos de representación de las personas trabajadoras. Además, estos planes deberían reforzar los planes de igualdad entre hombres y mujeres, dando respuesta a la preocupación del nuevo artículo 49.2 CE por las necesidades específicas de las mujeres con discapacidad.

Por lo demás, garantizar la plena autonomía personal en entornos accesibles (art. 49.2 CE), especialmente a los grupos con discapacidad más vulnerables y con menor tasa de actividad, exige reforzar el empleo con apoyo, regulado como programa estatal en el RD 870/2007, de 2 de julio, pero disperso en la realidad práctica de muchos programas propios autonómicos. Para muchas personas con discapacidad, el acceso al puesto de trabajo en el medio ordinario de trabajo y su permanencia son impensables sin empleo con apoyo, razón por la que es urgente asumir su condición de servicio, mejorar algunos aspectos –particularmente, garantizar el apoyo sin topes temporales o de jornada mínima–, y evitar las penurias de financiación padecidas por las entidades promotoras  de empleo con apoyo en la mayoría de las Comunidades Autónomas.

Finalmente, una tercera reflexión obligada en materia laboral es la llamada en el nuevo artículo 49.2 CE, al fomento de la participación de las organizaciones de la discapacidad en los términos que la ley establezca. A mi juicio, se trata de una mención de justicia, teniendo en cuenta que el tejido social de la discapacidad ha llevado a cabo una meritoria acción en favor de los derechos del colectivo. Además, no hay que olvidar que tanto la legislación interna como la Convención reconocen a estas organizaciones un papel destacado, a través del diálogo civil. Ahora bien, es también crucial el papel que el artículo 7 de nuestra Carta Magna atribuye a los sindicatos en la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de todas las personas trabajadoras. La cuestión es relevante porque en algunas ocasiones se han constatado dificultades a la hora de lograr un razonable equilibrio en el papel de ambos tipos de organizaciones en procesos de diálogo conducentes a la aprobación de normas laborales que afectaban a las personas con discapacidad. En cualquier caso, y sin perjuicio del valor aportado por las entidades del sector, la inclusión social del colectivo en entornos laborales ordinarios, requiere de la máxima implicación de las organizaciones sindicales, que cuentan para ello con plena legitimidad constitucional.

CITA: RICARDO ESTEBAN LEGARRETA, “El nuevo artículo 49 de la Constitución Española. Un comentario en perspectiva jurídico-laboral”, Briefs AEDTSS, número, Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2024.

Briefs AEDTSS, 32, 2024