Colectivos de atención prioritaria de la política de empleo
Colectivos de atención prioritaria de la política de empleo
ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO
Catedrática acreditada de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad Complutense de Madrid
Dentro de las reformas e inversiones propuestas en el Componente 23 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se incluye la Reforma 5 “Modernización de políticas activas de empleo”. Una de las actuaciones que se contempla para la incorporación y ejecución de esta Reforma es la modificación del Texto Refundido de la Ley de Empleo, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre para potenciar los instrumentos de actuación y coordinación del Sistema Nacional de Empleo, centrándose, entre otros aspectos, en la Reforma de la Políticas activas de empleo. Para dar cumplimento a estas exigencias y a otras, se publica en el BOE de 1 de marzo, la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo.
Como cuestión de ordenación sistemática previa, hemos de señalar que la Ley 3/2023 ha optado por construir las políticas activas de empleo sobre el concepto de empleabilidad, que se erige como elemento nuclear, aglutinando “al conjunto de competencias y cualificaciones transferibles que refuerzan las capacidades de las personas” no sólo “para aprovechar las oportunidades de educación y formación (…) sino también para progresar profesionalmente y adaptarse a la evolución de la tecnología y condiciones del mercado de trabajo”.
Sobre este concepto transversal e integrador de “empleabilidad” la Ley 3/2023 identifica “los colectivos de atención prioritaria para las políticas de empleo”, es decir, enumera las personas con especiales dificultades para el acceso y mantenimiento de empleo y para el desarrollo de su empleabilidad. La configuración de estos colectivos, como tal, no es nueva. La vetusta Ley Básica de Empleo de 1980 ya reguló la posibilidad de adoptar programas destinados a fomentar el empleo de los trabajadores con dificultades de inserción en el mercado de trabajo (art. 10). En el ámbito europeo desde la Cumbre de Luxemburgo de 1997, de acuerdo con la Estrategia Europea de Empleo, también se promovió la “integración de las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo (jóvenes, discapacitados, mujeres, inmigrantes y parados de larga duración) a través de la adopción de una serie de medidas que beneficiarán a este colectivo, favoreciendo su inserción social y evitando toda forma de discriminación. En idénticos términos, el ahora derogado texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2015, 23 de octubre, contenía un precepto, “colectivos prioritarios” (art. 26 LE), destinado “a fomentar el empleo de los colectivos con especiales dificultades de integración en el mercado de trabajo, especialmente jóvenes, mujeres, parados de larga duración y discapacitados”.
Más detallada y minuciosa, la nueva Ley de Empleo incluye, con matices y ajustes relevantes respecto a la norma anterior, un listado exhaustivo de personas que se encuadran dentro de este colectivo de atención prioritaria.
A tal efecto, la Ley 3/2023 amplía notablemente este grupo de personas y lo reunifica en el art. 50 LE. La novedad que presenta la norma es la sistematización de este colectivo, pues ordena en un único precepto a las personas identificadas como colectivos de atención prioritaria para las políticas de empleo.
1.- En relación con los jóvenes se identifican dos grupos de atención prioritaria: a) jóvenes con baja cualificación y b) jóvenes que cuentan con la cualificación de la que adolecen los del grupo anterior.
a. Entre los jóvenes con baja cualificación la norma realiza una nueva distinción para la consecución del mismo objetivo (inserción social y mejora de la empleabilidad laboral), pero a través de diferentes vías de actuación Así:
· En relación con las personas jóvenes con más de 18 años y que no estén en posesión de la Titulación requerida para la celebración de un contrato formativo para la obtención de la práctica profesional, pero que cuenten con el Título de Educación Secundario-Obligatoria, se proponen vías de actuación tendentes a la compatibilidad entre trabajo y formación para la obtención de las titulaciones exigidas en el art. 11.3 a) ET, en aras de la mejora de sus competencias profesionales para favorecer su empleabilidad.
· Por lo que se refiere a las jóvenes de 16 y 17 años sin estudios obligatorios o postobligatorios, la Ley 3/2023 opta porque el sistema público de empleo preste una atención especial al retorno al sistema educativo y a la mejora de las cualificaciones iniciales de estos jóvenes.
b. Jóvenes con la cualificación requerida para celebrar un contrato formativo para la obtención de la práctica profesional adecuada al correspondiente nivel de estudios. En este sentido, la Ley de Empleo promueve la consecución de las medidas de empleabilidad hacia el favorecimiento de la práctica profesional.
Con carácter general y con independencia del grupo en el que se encuadren las personas demandantes de empleo joven, las políticas activas de empleo promoverán el empleo de calidad, la contratación indefinida y a jornada completa y los salarios dignos, así como la movilidad geográfica hacia zonas rurales despobladas o en riesgo de despoblación.
2.- Las mujeres constituyen un colectivo permanente de atención prioritaria para el acceso y mantenimiento del empleo y el desarrollo de su empleabilidad, reconociendo las especiales dificultades de entrada y permanencia en el empleo.
Se enumera, específicamente, a las mujeres con baja cualificación, a las mujeres víctimas de violencia de género y de trata de seres humanos como un colectivo reforzado de atención prioritaria dentro de las mujeres. Llama la atención que el legislador no se haya referido también a las mujeres víctimas de violencias sexuales. Para todas ellas, se han previsto, recientemente, además de las medidas que recoge la LE, bonificaciones a la contratación indefinida a través de previsiones establecidas en el Real Decreto Ley 1/2023, de 10 de enero, de medidas urgentes en materia de incentivos a la contratación laboral y mejora de la protección social de las personas artistas, como vía para favorecer el acceso y mantenimiento en el empleo.
3.- Las personas mayores de 45 años y las personas en desempleo de larga duración pertenecen también al colectivo de atención prioritaria de la política activa de empleo. Sus dificultades para mejorar su empleabilidad son evidentes. La readaptación profesional en sus competencias educativas y formativas, así como el acompañamiento en los procesos de transformación y adaptación digital y ecológica son las líneas de actuación por la que ha de transitar la planificación, diseño y ejecución de las políticas de empleo. El Capítulo II del Real Decreto Ley 1/2023 también enuncia bonificaciones específicas para la contratación de estos colectivos. Además, el Gobierno y las CCAA están habilitados para adoptar programas específicos que fomenten el acceso y el mantenimiento al empleo de estos colectivos. Asimismo, la LE articula un conjunto de obligaciones para dar satisfacción al derecho al mantenimiento y mejora del empleo a través de la coordinación de las políticas de empleo mediante la adopción de medidas activas de reinserción para evitar su desprofesionalización y exclusión social.
4.- Las personas en situación de exclusión social se identifican, por primera vez y de modo específico, en la Ley de Empleo como colectivo de atención prioritaria. Esta nueva inclusión constituye un salto cualitativo y cuantitativo en la determinación del ámbito subjetivo de este colectivo vulnerable. El principal factor de riesgo de situaciones de marginación y exclusión social gira en torno al empleo, ya sea por las dificultades de acceso al mismo, por su pérdida o por la precariedad del trabajo. Para acometer la lucha contra esta situación, el art. 50 LE les otorga el carácter de colectivo de atención prioritaria por el legislador en el acceso y mantenimiento al empleo.
La Ley de Empleo no ofrece un concepto de personas en situación de exclusión social, aunque en el Preámbulo de la norma las vincula “a las empresas de inserción”. Por ello, sería factible realizar una interpretación extensiva del concepto, subsumiendo la enumeración de trabajadores que se consideran en “situación de exclusión social”, a los efectos de la Ley de Empresas de Inserción, dentro del colectivo señalado por la Ley de Empleo. De esta forma, todas las personas trabajadoras incluidas en el ámbito de la Ley de Empresas de Inserción (en adelante, LEI) se integrarían en el colectivo vulnerable de trabajadores ex art. 50 LE, gozando de la atención prioritaria en el acceso y mantenimiento en el empleo.
A continuación, la Ley de Empleo identifica nuevos colectivos prioritarios, personas afectadas por drogodependencias y otras adicciones, que están también incluidos dentro del catálogo de trabajadores en situación de exclusión social en la LEI.
5.- Otros nuevos colectivos prioritarios, identificados e incluidos por primera vez, dentro de este elenco de trabajadores, por la Ley de Empleo, son: las personas gitanas, o pertenecientes a otros grupos poblacionales étnicos o religiosos. A todos ellos también, y teniendo en cuenta sus especiales dificultades de inserción en el empleo, la Ley de Empleo les atribuye una atención prioritaria para acceder al empleo, desarrollar y mejorar su empleabilidad dentro del ámbito de personas que quedan al margen de la sociedad, entre otros motivos, por falta de integración o por motivo de discriminación.
6.- La Ley Empleo identifica también a las personas con discapacidad como “colectivo vulnerable de atención prioritaria”. Las personas con discapacidad venían siendo destinatarias de actuaciones o medidas de acción positiva para promover su acceso al empleo ordinario a través de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su Inclusión Social, aprobada por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre. Además, de las medidas contenidas en esta Ley, la inserción de estas personas se encauza por múltiples vías, en otras, mediante la creación y funcionamiento de centros especiales de empleo y enclaves laborales que faciliten su integración en el mercado de trabajo.
La novedad que presenta la Ley 3/2023 estriba también en la notable ampliación del colectivo de personas con discapacidad que presentan mayores dificultades de acceso al mercado de trabajo: las personas con parálisis cerebral, con trastorno de la salud mental, con discapacidad intelectual o con trastorno del espectro del autismo, con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33 por ciento; así como las personas con discapacidad física o sensorial con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 65 por ciento.
Hasta la aprobación de la Ley 3/2023, ninguna Ley de Empleo había identificado a este colectivo como “de atención prioritaria” para la política de empleo. Esta reciente incorporación significa que, teniendo en cuenta sus especiales circunstancias, el Sistema Nacional de Empleo articulará el diseño de itinerarios individualizados y personalizados de empleo, combinando las diferentes medidas y políticas, ajustadas al perfil profesional de las personas que los integran y a sus necesidades específicas. Cuando sea necesario, los servicios públicos de empleo se coordinarán para dar una mejor atención a estas personas mediante protocolos de coordinación que promuevan y favorezcan su inserción en el empleo. En este sentido, su inclusión dentro de los colectivos vulnerables de atención prioritaria constituye un importante avance en el acceso de estas personas al empleo ordinario, al mantenimiento del empleo, la mejora de su empleabilidad a lo largo de su ciclo laboral y su desarrollo profesional, así como la sostenibilidad del empleo protegido.
7.- A continuación de las personas con discapacidad, la Ley 3/2023 incluye, como colectivo de atención prioritaria, a las personas con capacidad intelectual límite. Esta incorporación en el grupo de personas vulnerables en el acceso y mantenimiento del empleo es muy acertada, y constituye otro de los ejemplos de reordenación sistemática del colectivo en el art. 50 LE.
En efecto, el Real Decreto 368/2021, de 25 de mayo, estableció medidas de acción positiva para promover el acceso al empleo de personas con capacidad límite intelectual. Cierto es que no estaban identificadas como colectivo de atención prioritaria para la política de empleo, pero a través de la promoción de medidas de acción positiva se favorecía el acceso al empleo ordinario de las personas con capacidad intelectual límite, que tuvieran reconocida oficialmente esta situación, siempre que fueran “personas inscritas en los Servicios Públicos de Empleo como demandantes de empleo no ocupados que acrediten oficialmente, según los baremos vigentes de valoración de la situación de discapacidad, al menos un 20 por ciento de discapacidad intelectual y que no alcancen el 33 por ciento”; concepto que se extiende no solo al ámbito de aplicación del Real Decreto 368/2021, sino también a las distintas normas laborales que regulen medidas que favorezcan su empleo y el desarrollo de su empleabilidad. Por tanto, este concepto normativo es trasladable a los efectos de su aplicación al art. 50 LE y, en todo caso, su inclusión en el colectivo de atención prioritaria es ciertamente elogiable.
8.-Las personas LGTBI, en particular trans, son identificadas como colectivo de atención prioritaria en la Ley 3/2023. Su inclusión constituye una novedad con respecto a la anterior Ley de Empleo que no las incorporaba como colectivo vulnerable.
Sin embargo, la Ley 3/2023 tampoco ofrece un concepto normativo de quiénes integran este colectivo y a quiénes hay que destinar los programas específicos para el acceso y mantenimiento del empleo y para el desarrollo de la empleabilidad. En este sentido, la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI (BOE 02-0-2023) contiene una enumeración de personas sobre las que va a desplegar la garantía y promoción del derecho a la igualdad real y efectiva, en concreto, se refiere a las personas lesbianas, gais, bisexuales, intersexuales y –en especial- a los trans. Por tanto, habría que entender que el alcance de atención prioritaria por el legislador y las Comunidades Autónomas en el desarrollo de la planificación, diseño y ejecución de la política de empleo, debería dirigirse a todas y cada una de ellas, en particular, al colectivo “trans”, al que la ley de Empleo realiza una mención expresa.
9.- Otro nuevo grupo que incorpora el art. 50 LE como colectivo prioritario, es el de las personas migrantes. La norma ni ofrece un concepto a este respecto, ni tampoco remite a la normativa específica aplicable. En este contexto, cabe traer a colación el Convenio sobre trabajadores migrantes (revisado), 1949, (núm. 97), cuyo art. 11, se refiere a “toda persona que emigra de un país a otro para ocupar un empleo que no habrá de ejercer por su propia cuenta, e incluye a cualquier persona normalmente admitida como trabajador migrante”. Quedarían fuera del ámbito de aplicación de esta expresión: “los trabajadores fronterizos; los trabajadores a la entrada, por un corto período, de artistas y de personas que ejerzan una profesión liberal y la gente de mar”. (art. 11. 2 del Convenio OIT núm. 97). Por tanto, La ley de Empleo no desplegaría hacía estos últimos trabajadores su atención prioritaria para el acceso en el empleo y mantenimiento de la empleabilidad, circunscribiendo su ámbito de actuación prioritaria a los migrantes.
10.- A continuación, se identifica también a las personas beneficiarias de protección internacional y solicitantes de protección internacional como colectivo de atención prioritaria. Conviene resaltar que, aunque, en ocasiones, se utilicen los conceptos de migrantes, refugiado y asilo indistintamente, lo cierto es que se refieren a situaciones y contextos muy diferentes.
En esta línea, el art. 50 de la Ley Empleo remite a la normativa aplicable de estos colectivos, es decir, al texto de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de protección subsidiaria. Por tanto, son colectivos vulnerables de atención prioritaria a los efectos de la LE tanto “las personas nacionales de países no comunitarios y las apátridas (…)”, como las que tengan la condición de refugiado, cuyo reconocimiento ha sido recientemente modificada en la Ley 4/2023.
11- Las personas víctimas del terrorismo también son incluidas, por primera vez, como colectivo de atención prioritaria para la política de empleo. Además de la adaptación de aquellas medidas de empleabilidad catalogadas en la LE, la norma prevé el diseño e implementación de acciones positivas dirigidas específicamente a estas personas.
12.- La atención prioritaria para las políticas de empleo de las personas trabajadoras provenientes de sectores en reestructuración es otra de las novedades que presenta el art. 50 LE. El legislador se ha venido preocupando por la recolocación y recualificación de los trabajadores afectados por esta situación a través de una doble vía: empleo y formación. Pero, ahora, reconoce sus dificultades de retorno y mantenimiento de empleo y, sobre todo, advierte de los riegos de desprofesionalización, y para evitar esta situación les identifica, con gran acierto, como un colectivo vulnerable para la política de empleo. El acceso a acciones formativas adecuadas para este colectivo es otro de los principales retos del legislador para que no sean, definitivamente, expulsados del mercado de trabajo
13.- Las personas cuya guardia y tutela sea o haya sido asumida por las administraciones públicas también se incorporan al amplio listado de colectivos de atención prioritaria que enumera el art. 50 LE.
14.- Por último, se incluye dentro del colectivo de atención prioritaria a las “personas descendientes en primer grado de las mujeres víctimas de violencia de género y personas adultas con menores de 16 años o mayores dependientes a cargo, especialmente si constituyen familias monomarentales y monoparentales”.
En definitiva, el legislador ha optado por una enumeración amplia de los colectivos vulnerables de atención prioritaria para las políticas de empleo. Su ordenación sistemática expresa su voluntad clara e inequívoca de extender el concepto de colectivo de atención prioritaria para la política activa de empleo desde una perspectiva transversal e integral. Así:
-Se introduce la técnica de “cláusula general” o de “conceptos jurídicos indeterminados”. Junto al catálogo que enumera el art. 50 LE, se dispone no sólo que “los servicios de empleo de las Comunidades Autónomas puedan identificar sus propios colectivos de atención prioritaria para la política de empleo”, sino que, además, se prevé la adaptación de la relación de colectivos vulnerables de atención prioritaria a la realidad socio-laboral de cada territorio y de cada momento”. Implícitamente se reconoce que el concepto de “colectivo de atención prioritaria” no es un concepto cerrado de manera que, a través del oportuno desarrollo reglamentario se podrá concretar e identificar la pertenencia a este colectivo de nuevos integrantes.
-En los supuestos en que se produzca una situación de interseccionalidad, es decir, en los casos en que una persona pertenezca a varios colectivos identificados como vulnerable para la política de empleo se refuerzan los programas específicos y medidas de acción positiva.
-La perspectiva de género impregna de modo transversal a las políticas activas de empleo de los colectivos prioritarios. En efecto, la condición de colectivo prioritario determinará el establecimiento de objetivos, cuantitativos y cualitativos, con perspectiva de género, que se establecerán de forma simultánea con la identificación y se intensificarán cuando las demandantes de empleo, mujeres desempleadas o inactivas encabecen una familia monomarental.
En suma, la nueva Ley de Empleo atiende a los nuevos escenarios que plantea la realidad social, económica y tecnológica en nuestro mercado de trabajo. En el capítulo de las políticas activas de empleo trata de dar respuesta a estos cambios fundamentales a través de la atención especializada a las personas pertenecientes a este grupo, erigiéndose, por tanto, en objetivo prioritario de la planificación, diseño y ejecución de las políticas activas de empleo. No obstante, el elevado elenco de colectivos de atención prioritaria que incorpora la nueva Ley de Empleo quizás tenga el riesgo de desvirtuar el concepto mismo, y no llegar a conseguir los objetivos perseguidos por la norma de “acceso y mantenimiento del empleo”, así como de “desarrollo de la empleabilidad” de todas las personas de este colectivo (art. 50.1 in fine LE).
Briefs AEDTSS, 18, 2023
