Aproximación a la producción normativa: cómo puede un laboralista intervenir eficazmente en el proceso
Aproximación a la producción normativa: cómo puede un laboralista intervenir eficazmente en el proceso
ALEJANDRO MORALES ARAGÓN
Inspector de Trabajo y de Seguridad Social
El incremento en la cantidad y complejidad de la normativa sociolaboral evidencia la importancia de la participación de los operadores especializados en el proceso de elaboración de las normas. Esta participación no solo permite evitar anticipadamente problemas técnicos o de aplicación práctica de las futuras disposiciones, sino que también contribuye a diseñar normas más eficaces, útiles y adaptadas a la realidad del tejido laboral.
La elaboración de normas sigue un proceso no demasiado conocido que, precisamente por esto, se presupone en ocasiones laberíntico, más político que técnico y, también a veces, escasamente sujeto a procedimientos claros. Nada más lejos de la realidad: la producción normativa —cualquiera que sea su rango, salvo contadas excepciones— ha de seguir una regulación específica, no especialmente confusa, de forma que no son pocas las ocasiones en que recursos basados en incumplimientos de técnica normativa terminan resolviéndose con la anulación de la totalidad o parte de una disposición. Tanto por el momento en que estos recursos se resuelven —normalmente tarde y desconectados de la intención y acción política que censuran— como por la complejidad de los razonamientos de los juzgadores —que suelen conducirse entre tecnicismos poco naturales tanto para los operadores jurídicos como para los ciudadanos— estas resoluciones acostumbran a pasar desapercibidas o, incluso cuando no, generan poca reacción o debate.
Dado que la producción normativa en el ámbito laboral no encuentra diferencias de fondo respecto de la elaboración de normas de otra clase, conocer lo principal del procedimiento puede ayudar a que los operadores jurídicos laboralistas comprendan el porqué de la dicción final de las normas y, sobre todo, conozcan en qué momento se abren las ventanas de oportunidad más efectivas para influir en su contenido.
Como contexto conviene recordar que las normas se han de elaborar con sujeción al procedimiento previsto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Este precepto es el que recoge el marco general más desarrollado y completo, sin perjuicio de algunas obligaciones o posibilidades adicionales insertas en otros artículos de esa misma ley —por ejemplo, el 27— o de la existencia de referencias y reiteraciones, casi literales, en otras normas —como el título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas—. Es decir, conocido el artículo 26 de la Ley del Gobierno se sabrá lo esencial del procedimiento y, en lo que más puede interesar a los futuros afectados, cómo influir en él. Será en estas oportunidades de escucha que el legislador ofrece al futuro legislado en las que nos detendremos especialmente.
De cara al ciudadano el proceso comienza habitualmente con una «consulta pública», concebida para recabar la opinión de los potencialmente afectados por la futura norma acerca de sus condiciones de contorno esenciales, a saber, los problemas que se pretenden solucionar, la necesidad, oportunidad y objetivos de la iniciativa, así como las posibles soluciones alternativas, tanto regulatorias como no regulatorias —aspecto, este último, en el que pocas veces parece que se profundiza—. La consulta pública implica, materialmente, la publicación, normalmente en las páginas web de los ministerios proponentes, de una suerte de resumen de la norma —no del texto articulado completo, que en este punto puede no existir— que debe permitir al ciudadano formular observaciones que mejoren la futura redacción de la iniciativa. A esta publicación deben acompañar un medio de contacto y un plazo razonable. Esta primera interacción entre ciudadano y legislador no requiere especiales conocimientos jurídicos ni canalización a través de terceros, puesto que busca permitir un diálogo directo, especialmente útil cuando el que formula observaciones es un experto en la materia y cuando dichas observaciones se realizan con carácter constructivo y se enuncian de forma concreta, estructurada y precisa.
Tras esta consulta pública, y con sus aportaciones, comienzan a aflorar los primeros borradores técnicamente completos de las normas —el propio texto articulado, en sí, y una memoria de análisis de impacto normativo que siempre le acompaña—, que van depurándose internamente, dentro de los departamentos proponentes, a base de los estudios, dictámenes e informes que se estimen necesarios, incluso, a veces, con sometimientos previos adicionales —solo en el caso de normas con rango de ley— a órganos como la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios o el Consejo de Ministros. Durante esta etapa las disposiciones se perfeccionan técnicamente, razón por la cual, a ojos del ciudadano, la elaboración de normas puede dilatarse. No obstante, la experiencia no deja espacio a dudas: en tanto que no nos encontramos ante un acto inspiración mística, sino frente a una acción de escritura sistemática y científica, la prisa suele ser incompatible con la calidad de los textos pues, salvo excepciones —que, aunque las habrá, no atinamos a identificar—, las redacciones afinadas no se escriben de corrido, sino que requieren equipos nutridos y numerosos análisis, pausas y revisiones, para tratar de captar todos los puntos de vista posibles e intentar prever la mayor parte de los escenarios razonables en que deberá desenvolverse la norma una vez se le dé vida.
Alcanzado un borrador de texto articulado consistente se realiza una segunda consulta a la ciudadanía, llamada esta vez «audiencia e información públicas». Aquí vuelve a abrirse de nuevo un canal de comunicación directo entre los interesados y los redactores de la norma, esta vez dando la posibilidad de formular observaciones a un texto ya concreto, más maduro y completo —esta es la principal diferencia entre la consulta anterior y esta audiencia e información—. Esta etapa supone, físicamente, algo similar a la consulta, esto es, la exposición del texto y su memoria en la web del departamento competente junto con un plazo concreto y una vía de contacto. Este trámite es, a nuestro juicio y sin duda alguna, el que más se podría resentir de producirse una escasa participación de operadores cualificados —los laboralistas en el caso de normas sociolaborales—, pues no suele ser hasta este momento cuando se desvela el contenido exacto que se pretende para la norma y se permite que, cada cual íntimamente, le realice las pruebas de estrés que considere. Precisamente este trámite suele ser uno de los que aporta comentarios más imprevisibles y de mayor valor añadido, al surgir de múltiples expertos que evalúan la nueva disposición desde sus puntos de vista y propios casos concretos. Así, en nuestra opinión, si hubiese que recomendar, en una máxima simplificada, la mejor intervención posible de los laboralistas en la producción normativa esta sería: preste atención a los trámites abiertos de audiencia e información públicas, lea los borradores, piense que la norma se va a aprobar en el corto plazo y trate de afinarla de manera concreta y constructiva.
Tras la incorporación de las observaciones recibidas en el trámite de audiencia e información públicas se produce una nueva fragua del texto, ya apuntando hacia la versión definitiva, a través del trasiego final de informes y remates. Este ajuste definitivo se lleva a cabo internamente en el departamento competente, destacando especialmente, —por lo extenso, técnico y concienzudo de su revisión— el dictamen que realiza el Consejo de Estado cuando es preceptivo y se le solicita. La participación de este órgano se encuentra sobrada y claramente regulada, siendo más que recomendable interpretar con amplitud —o al menos sin pretensiones de escamoteo— las situaciones que hacen necesario recabar su dictamen, por el bien de la redacción final y la seguridad jurídica.
Integrado el dictamen del Consejo de Estado, el texto consolida y la norma encara sus pasos finales: primero, el sometimiento al Consejo de Ministros —y a su previo, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios—; luego, según el tipo de instrumento, bien su publicación en el Boletín Oficial del Estado, en el caso de las disposiciones reglamentarias; bien su remisión al Congreso de los Diputados o al Senado, en el caso de proyectos de ley —abriéndose ahora el trámite parlamentario, normalmente largo y complejo, que suele dar lugar a más cambios en la redacción antes de su publicación final en el BOE—.
Para finalizar hay que añadir dos incisos.
Primero, el relativo al papel de las mesas de diálogo social, muy frecuentes en nuestro ámbito sociolaboral. Las mesas son espacios de negociación que facilitan el concierto entre los ministerios redactores de las normas y los colectivos con los que dichos departamentos —que son los convocantes— estiman que deben dialogar. Clásicamente, estas mesas han sido relativamente habituales en el ámbito sociolaboral, estando conformadas por Gobierno, sindicatos y patronal, aunque cada vez se extienden más a otros ámbitos —con sus propios integrantes, normalmente el Gobierno y distintos colectivos de la sociedad civil que operan, entre sí, en posición dialéctica—. En lo que interesa a la técnica normativa debe dejarse claro que las mesas de diálogo social no forman parte del procedimiento exigido por las normas que regulan la elaboración de normas, de forma que se acude a ellas por decisión política expresa —lo que comprendería, también, las ocasiones en las que las habilitaciones reglamentarias o los compromisos de futuras legislaciones contenidos en otras normas incluyesen la obligación o recomendación de habilitar una mesa—. Las mesas de diálogo social, por lo tanto, son foros que operan de manera adicional a los trámites que regulan la producción normativa —habitualmente en la fase de redacción de los primeros borradores, o incluso antes—, con el objetivo de mejorar la participación de ciertos colectivos o la transparencia de las normas, pero resulta obvio decir que no deben sustituir ni alterar el procedimiento de elaboración de normas fijado con carácter general.
El segundo inciso subraya que todo lo anterior ha descrito un procedimiento general que, como cualquier otro, permite matices, reducciones de plazos, urgencias y excepciones. No obstante, estas alteraciones de lo habitual deben ser, por lógica, inhabituales, sobre todo porque, como en no pocas ocasiones los tribunales se encargan de recordar, el respeto a las reglas de elaboración de normas no se impone de manera ociosa y casual, sino que es la principal forma de asegurar, con la máxima objetividad alcanzable en una ciencia social, el sometimiento de dichas normas a los principios de buena regulación, muy especialmente —aunque no solo— el de transparencia.
Es por todo ello por lo que un conocimiento básico del procedimiento de producción de normas por parte de la ciudadanía, en general, y de los expertos en las distintas disciplinas, en particular, resulta beneficioso para todo el sistema. En esta reflexión se sostiene que los puntos de contacto directo más efectivos de los ciudadanos —y en especial de los laboralistas— con la producción normativa son, a juicio de nuestra experiencia, la consulta pública y, en especial, la audiencia e información públicas, sin perjuicio de la participación que, colectivamente, pueda ejercerse desde otros ámbitos como el patronal, sindical, académico, económico o político. Por haber espacio para todos en el completo proceso de elaboración de una norma nunca debe soslayarse la aportación directa de los expertos pues, en producción normativa, muchas veces la calidad del producto final guarda estrecha relación con la cantidad de personas que, habiéndolo examinado de manera constructiva, hayan sido escuchadas.
Briefs AEDTSS, 53, 2025
