Acuerdo PSOE-PNV sobre la transferencia de competencias: seguridad social

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Acuerdo PSOE-PNV sobre la transferencia de competencias: seguridad social

ENEA IZPIZÚA DORNA

Profesora Adjunt de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Universidad del País Vasco

El pasado 10 de noviembre de 2023, se presentó el acuerdo alcanzado por el Partido Socialista Obrero Español y el Partido Nacionalista Vasco para la constitución de un gobierno comprometiéndose así el PNV a votar favorablemente la investidura de Pedro Sánchez como Presidente de Gobierno, sujeta a varios avances y cumplimientos. Entre esos compromisos, concretamente en el apartado 3 se recoge que se comprometen a “culminar el autogobierno presente con la transferencia a Euskadi de las competencias aún pendientes en el plazo improrrogable de dos años”. Se sigue insistiendo que tras cuatro décadas desde que se aprobó el Estatuto de Gernika, sigue habiendo competencias que aún no han sido trasferidas a las instituciones vascas, por lo que el PNV observa necesario abordar ese déficit. Para esto, se crea una comisión bilateral entre el Gobierno español y el Gobierno Vasco, y se deberá reunir de forma presencial cada seis meses.

          Uno de los puntos controvertidos en dicho acuerdo es la de la transferencia de la competencia de la seguridad social. La Constitución Española (CE) establece en el art.149.1.17, que el Estado tiene competencia exclusiva en la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social. Ello no quiere decir que la ejecución sea también competencia exclusiva del Gobierno central, sino que las Comunidades Autónomas (CCAA) pueden asumir por ejemplo el desarrollo legislativo de la legislación básica y la ejecución de los servicios de la seguridad social. La razón de esta reserva por parte del Estado es la necesidad de asegurar los principios de unidad del ordenamiento y la igualdad en el tratamiento. Así con el principio de unidad se consiguen unos principios comunes para todo el territorio y las CCAA deberán de respetar estos principios. Como afirma LÓPEZ CUMBRE, “el interés se basa en preservar la unidad del sistema español de seguridad social y el mantenimiento de un régimen público, es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos fundado en los principios de la caja única y solidaridad financiera que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social” (López 2011: 672).

 

En base a estos dos principios mencionados, en la STC 124/1989, se discutía en que quedaba la gestión del régimen económico de la Seguridad Social por parte de las CCAA.  En la sentencia se trataba el tema de la competencia de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) en materia de gestión de recursos económicos y la administración financiera del sistema, el cual tiene su fundamento en los principios de solidaridad financiera y caja única. En concreto, el Gobierno de Cataluña reclamaba la competencia de gestión, aludiendo a que la competencia para gestionar el régimen económico de la Seguridad Social pertenece al Estado central en todo el territorio español y ello vulnera la previsión estatutaria. Así, se dice que “el Estado puede desempeñar funciones en materia de gestión del régimen económico de la Seguridad Social, a partir del presupuesto decisivo de que la titularidad de los recursos corresponde a la entidad estatal. Ello significa que aquél asume en este campo competencias que adolecen de carácter ejecutivo, pero debe respetar que el grueso de la gestión, y no sólo aspectos menores, puede ser asumida por las CCAA que así lo hayan previsto en sus Estatutos de Autonomía. Se puede decir que las funciones de gestión del régimen económico de la Seguridad Social son exclusivamente aquellas que respeten la unidad y el funcionamiento uniforme, y que no atentan contra la igualdad de los derechos de los ciudadanos. Respecto a la potestad sancionadora en materia de Seguridad Social, el Tribunal Constitucional en su sentencia número 195/1996, de 7 de julio, dijo que “las CCAA pueden asumir la potestad de imponer sanciones correspondientes a aquellas infracciones que no guarden una relación directa con el régimen económico de la Seguridad Social, esto es, que no entren de lleno en la gestión de la caja única de dicho sistema”. En consecuencia, la negación de intervención para sancionar por parte de las CCAA supone un vaciamiento parcial de la competencia asumida en algunos Estatutos de Autonomía.

Las CCAA no podrán traspasar o invadir el ámbito básico que corresponde al Estado, y tampoco podrá el Estado agotar por completo la materia en su regulación básica, ya que se vaciaría de contenido y dejaría sin poder actuar a las CCAA en sus competencias asumidas (Fernández, 2005: 242). El Estado al reservarse la competencia exclusiva en la legislación básica, permite a las CCAA que regulen la legislación no básica y el desarrollo de la básica del Estado como nivel de ejecución. De todas formas, no se ha dado un desarrollo amplio por las CCAA, ya que estas deben de respetar tanto la legislación básica y el régimen económico. En este sentido, la razón principal de este escaso desarrollo por parte de las CCAA se debe a que cualquier mejora de la acción protectora de la Seguridad Social, es difícil que no afecte al régimen económico de la Seguridad Social. Así, amparado casi siempre por el Tribunal Constitucional, el legislador estatal ha negado muchas veces la posibilidad de desarrollo de estas competencias alegando la solidaridad interterritorial plasmada en el principio de unidad de caja y en el derecho a la igualdad de todos los ciudadanos. Cosa bien distinta es lo que ocurre con la ejecución de los servicios de la Seguridad Social, ya que queda normalmente en manos autonómicas y no estatales.

Respecto a esta materia, hay que decir que el art.149.1.17 CE atribuye al Estado competencia exclusiva respecto a la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social, pero sin perjuicio de que su ejecución de servicios lo hagan las CCAA. Por su parte, el Estatuto de Autonomía del País Vasco, en su art.18 recoge lo siguiente respecto a la Seguridad Social:

  1. En materia de Seguridad Social, corresponderá al País Vasco:

                   

  1. El desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen económico de la misma.
  2. La gestión del régimen económico de la Seguridad Social…

 

 

          Por lo tanto, se puede decir que el límite de competencia normativa que tiene el Gobierno Vasco es el alcance de la legislación básica del Estado en seguridad social. El TC se ha pronunciado varias veces respecto a este tema y en términos generales ha venido a decir que la normativa básica estatal se refiere al “establecimiento de un mínimo común en todo el territorio nacional, que han de permitir distintas opciones a las competencias normativas de las CCAA…”.

          Según el art.18.2.a) del Estatuto Autonómico del País Vasco (EAPV), la Comunidad Autónoma vasca tiene competencias ejecutivas en las siguientes materias: 

  • esta competencia supone la ejecución tanto de la legislación básica del estado, como la autonómica.
  • Siguiendo el art.18.4.del EAPV, tiene competencia de organización y administración de los servicios de la Seguridad Social, tanto de los transferidos por el Estado, como los creados por él mismo.
  • Además, tiene potestades sancionadoras y podrá aprobar normas sancionadoras en el marco de sus competencias de desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado.
  • Las competencias ejecutivas que tiene sólo serán aplicables en el territorio vasco, siempre teniendo en cuenta el art.18.5.del EAPV, donde se establece la participación democrática de los interesados y de los sindicatos y asociaciones empresariales.
  • Todas estas competencias ejecutivas estarán sometidas a la alta inspección del Estado.
  • No tendrá competencia ejecutiva el Gobierno vasco en cuanto al régimen económico de la Seguridad Social.

Teniendo en cuenta cómo se hizo el reparto competencial en su momento en la materia de seguridad social, por parte del PNV siempre ha sido una de las competencias reclamadas. En el acuerdo alcanzado por parte del PSOE y el PNV el 10 de noviembre de 2023, se ha acordado el traspaso de todas las competencias previstas en el Estatuto de Gernika, entendiendo que entraría en esa lista de transferencias la de la gestión del Régimen económico de la Seguridad Social, pero en dicho acuerdo no se recoge de manera expresa. Por tanto, se han producido discrepancias entre los dos partidos que han firmado el acuerdo. Por un lado, el PSOE asegura que no se ha especificado nada respecto a la Seguridad Social y, por otro lado, el PNV considera que la trasferencia de la materia de Seguridad Social quedaría incluida en el apartado C del acuerdo cuando se recoge que:

“Al mismo tiempo, el Gobierno del Estado se compromete a implementar de manera inmediata una agenda de reformas y transferencias con una incidencia positiva sobre el bienestar social y el progreso económico de Euskadi, comenzando con el cumplimiento de las competencias de Euskadi establecidas en el vigente Estatuto. En este sentido, es procederá en los dos primeros años de legislatura a la negociación y a efectuar los traspasos correspondientes de las materias pendientes de transferencia según el listado acordado por los Gobiernos Español y vasco en la legislatura anterior y, en su caso, se procederá a remover los obstáculos legales que impidan un mayor ejercicio del autogobierno”.

          Dejando de lado las discrepancias acaecidas, lo que está claro es que este acuerdo lo que recoge es un compromiso pendiente de discusión y no un anuncio de traspaso de ninguna competencia. Por lo tanto, tendremos que esperar a las futuras negociaciones de los partidos.

          En último lugar, se recogen otras dos cuestiones relacionadas con la materia analizada: por un lado, se reconoce que se abordará la situación de las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social y en concreto el aumento de la fracción de cuota por contingencias comunes máxima en la segunda financiación adicional. La colaboración de las Mutuas colaboradoras en la gestión de las Contingencias Comunes se financia a través de un porcentaje o fracción sobre las cuotas por Contingencias Comunes, que son a cargo tanto de los empresarios como de los trabajadores, y que igualmente recauda la Tesorería General de la Seguridad Social. Cada año, es la Orden de Cotización la que establece la fracción de cuota a recibir por las Mutuas para hacer frente a la colaboración en la gestión de esta Contingencia; dicha fracción de cuota es diferente según corresponda a trabajadores sujetos al Régimen General o a trabajadores del Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos y, en este último caso, en función de si se dispone o no de la protección por Contingencias Profesionales o por Cese de Actividad. Además, en el caso de la fracción de cuota referida a los trabajadores incluidos en el Régimen General, aquellas Mutuas que acrediten la insuficiencia financiera del coeficiente general en base a circunstancias estructurales, podrán acceder a una fracción de cuota algo superior. Por otro lado, se abordará la adecuación de la Ley General de la Seguridad Social a la existencia previa de previsión social propia del sector cooperativo en Euskadi. Al PNV le preocupa la ausencia de un régimen que tenga en cuenta las peculiaridades de las personas que trabajan en las cooperativas por el gran impacto que supone en Euskadi. Por lo tanto, exige al Gobierno que la LGSS se adecúe a dicha situación, reconociendo los rendimientos netos que determinan la base de cotización a la Seguridad Social que sean exclusivamente de trabajo y no del capital. Los cooperativistas, perciben unas cantidades salariales, pero también unas percepciones de capital por el mero hecho de ser cooperativistas y no se contemplan estas peculiaridades a la hora de establecer su base de cotización. Asimismo, el PNV ya ha puesto sobre la mesa en algunas ocasiones previas que se contemple un tratamiento específico para las Entidades de Previsión Social Voluntaria (EPSV), que también afecta a las cooperativas que cuentan con una propia EPSV como es el ejemplo de Lagun Aro EPSV.

Briefs AEDTSS, 65, 2023