A propósito de la STJUE de 5 de marzo de 2026, AESTE y Ayuntamiento de Ortuella, C-210/24, y la adecuación de la valoración de los incrementos salariales como criterio de adjudicación en los contratos públicos
A propósito de la STJUE de 5 de marzo de 2026, AESTE y Ayuntamiento de Ortuella, C-210/24, y la adecuación de la valoración de los incrementos salariales como criterio de adjudicación en los contratos públicos*
ALBERTO PASTOR MARTÍNEZ
Profesor Agregado de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universitat Autònoma de Barcelona
El pasado 5 de marzo el TJUE dictaba una importante y esperada sentencia. Esperada porque, como advertía el Abogado General, “el presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de abordar la cuestión de la utilización de los contratos públicos para la consecución de objetivos horizontales de interés general, en particular para la promoción de objetivos sociales”. Importante porque supone una amplia admisión de los criterios sociales –entre ellos el del incremento salarial– como criterio de adjudicación en la contratación pública que legitima y confiere seguridad jurídica a los pliegos “sociales” que muchas administraciones habían formulado, especialmente con el objeto de luchar contra la precariedad que caracteriza a determinados sectores como pueden ser la limpieza, la seguridad o la dependencia, adicionalmente muy feminizados. El intento público de impedir que la contratación pública dejase de ser una “subasta a la baja” precarizadora para convertirse en un mecanismo que incentivase incrementos salariales, mediante la competencia entre empresas, había sido, no obstante, “cortocircuitado” por los tribunales contractuales. Esta sentencia supone, a nuestro juicio, una desautorización de esa interpretación restrictiva que debería implicar la necesidad de que reformulasen su doctrina para adecuarla ya no sólo a la Directiva sino a la propia Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP).
El Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (OARC) planteó una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre un criterio de adjudicación en un contrato de servicios de ayuda a domicilio del Ayuntamiento de Ortuella. El criterio, denominado «incremento de la masa salarial», otorgaba hasta 40 puntos a las ofertas que propusieran salarios superiores al convenio sectorial, con la obligación de negociar la forma de materializar el incremento con la representación legal de los trabajadores y “procurará” formalizar un convenio colectivo específico. El OARC cuestionó la compatibilidad de este criterio con la legislación de la UE, preguntando al TJUE sobre su adecuación para identificar la oferta económicamente más ventajosa, su posible restricción a la libre competencia y la libre prestación de servicios, y si infringía el derecho a la negociación colectiva. Destaquemos sintéticamente cuales son, a nuestro juicio, las aportaciones más relevantes de la mencionada sentencia:
1) El reconocimiento de la competencia del TJUE para resolver cuestiones prejudiciales respecto contratos que, como el del litigio, tengan un valor inferior al umbral de 750.000€ establecido en el art. 4, letra d), de la Directiva 2014/24 y por ello, en principio, excluidos de su ámbito de aplicación. El Tribunal siguiendo doctrina precedente considera que dado que la LCSP, art. 145 y Disp. Adic. 47ª, quiso que las disposiciones de la Directiva 2014/24 fueran aplicables, directa e incondicionalmente, a contratos de un valor inferior a dicho umbral, ello determina su competencia para asegurar una interpretación uniforme de la norma europea. Una competencia “por irradiación” que, a nuestro juicio, puede resultar especialmente idónea para garantizar el efecto útil de la Directiva en un contexto jurídico como el español en el que existen pronunciamientos de órganos de recursos contractuales y de Tribunales Superiores de Justicia contradictorios y, a nuestro juicio, contrarios a la literalidad y al espíritu de la Directiva 2014/24 favorable a la admisibilidad de los criterios sociales como criterios que pueden orientar la contratación pública en todas sus fases.
2) El TJUE efectúa una amplia y clara admisión de los criterios sociales, entre ellos el del incremento salarial como criterios de adjudicación en la contratación pública y lo que es muy importante, a efectos del caso español, de su vinculación con el objeto del contrato. El Tribunal admite que el incremento de la masa salarial por encima del convenio sectorial aplicable es incardinable en el concepto «aspectos sociales», en el sentido del artículo 67, apartado 2, de la Directiva 2014/24, siendo válido para identificar la «oferta económicamente más ventajosa» y advierte que “el concepto debe entenderse en sentido amplio”. Una interpretación amplia que es, a nuestro juicio, coherente con la teleología de las Directiva –la utilización de la contratación pública como un instrumento coadyuvante para la consecución de objetivos y finalidades públicas– y que, adicionalmente, deberá forzar, en aras a garantizar el principio de efecto útil del derecho comunitario, que cualquier interpretación restrictiva deba estar plenamente justificada.
3) Debe remarcarse que la STJUE C-210/24 desarrolla una interpretación expansiva del requisito de que los criterios de adjudicación mantengan un “vínculo con el objeto del contrato”. Este ha sido históricamente el “muro” en el que con frecuencia chocaban muchas cláusulas sociales. Muchos tribunales administrativos (es el caso, por ejemplo, de las resoluciones 1672/2023 o 235/2019 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales o de las SSTSJ (CA) de Madrid números 136/2018 o 220/2017) anulaban estas cláusulas por considerar que el salario no presentaba un vínculo con la prestación contratada. Aunque el TJUE reconoce que ello debe ser determinado por el órgano jurisdiccional nacional, prescribe que deberá realizarlo teniendo en cuenta que los “criterios de adjudicación están vinculados al objeto del contrato público cuando se refieran a los servicios que deban facilitarse en virtud de dicho contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida, incluidos los factores que intervienen en el proceso específico de prestación de esos servicios, incluso cuando tales factores no formen parte de su sustancia material” (apartado 44). Advirtiendo que estamos de nuevo ante disposición caracterizada por su “amplio tenor” (apartado 45) cuya valoración debe efectuarse teniendo en cuenta las especificidades del servicio objeto del contrato entre los que destaca 1) el tratarse de servicios de alta intensidad de mano de obra y 2) la dificultad a la que se enfrenta el poder adjudicador para ofrecer un servicio continuo y de calidad a las personas destinatarias de ese servicio. Por ello considera que “no es irrazonable considerar que un criterio de adjudicación que tiene en cuenta una mejor retribución del personal que ejecuta el contrato que aquella prevista por el convenio colectivo sectorial aplicable puede contribuir a dicho objeto mejorando la calidad, la accesibilidad y la continuidad del servicio a las personas destinatarias (…), dado que una mejor retribución tendría por efecto fidelizar al personal que ejecuta el contrato y permitir la contratación de personal más cualificado”.
4) El TJUE también descarta que la utilización del incremento salarial como criterio a valorar en la adjudicación del contrato suponga per se una vulneración del principio de igualdad de trato entre los licitadores por perjudicar a licitadores, como las pequeñas y medianas empresas, con menos capacidad para abonar retribuciones más altas que las establecidas en el convenio colectivo aplicable. Reconociendo que el poder adjudicador no tiene una libertad ilimitada sino que debe garantizar el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato en la adjudicación de los contratos, cuando reconoce que “no dispone de elementos que permitan determinar si el criterio impugnado puede crear tal efecto discriminatorio para determinados operadores, como las pequeñas y medianas empresas” esta admitiendo que la utilización de dicho criterio no determina por si mismo ese efecto y ello, en un caso como el analizado, en que el criterio estaba vinculado a una muy alta ponderación (40%).
5) El TJUE declara inadmisible la segunda de las cuestiones planteadas por el OARC sobre si la cláusula impugnada se oponía a la libre prestación de servicios o restringía la libre competencia de los artículos 56 del TFUE y a las Directivas 2014/24 y 96/71/CE por cuanto considera que no se ha acreditado la existencia de un interés transfronterizo. Recuerda a tal efecto que, conforme a su doctrina, dicho interés no puede deducirse hipotéticamente, sino que debe resultar de manera positiva de una apreciación específica de las circunstancias del contrato entre las que no figura el tipo de cláusula cuestionado. Más bien al contrario, advierte que de conformidad con el considerando 114 de la Directiva 2014/24 “los servicios a las personas, como ciertos servicios sociales, sanitarios y educativos, siguen teniendo, por su propia naturaleza, una dimensión transfronteriza limitada. Dichos servicios se prestan en un contexto particular que varía mucho de un Estado miembro a otro, debido a las diferentes tradiciones culturales”.
6) Por último, el TJUE considera que la valoración de un incremento salarial por encima del convenio colectivo aplicable, con la exigencia de que ello se concrete a través de una previa negociación con los representantes de los trabajadores y se “procure” formalizar en un convenio aplicable a los trabajadores no supone una vulneración del derecho a la negociación colectiva reconocido en el art. 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, por cuanto no supone ni un menoscabo de la autonomía de los interlocutores sociales ni de su derecho a la negociación colectiva. Por el contrario, considera que “el criterio impugnado tiene por objeto facilitar el diálogo entre los interlocutores sociales y, por tanto, incentivar el ejercicio de este derecho, limitándose a imponer al adjudicatario una obligación de medios para que se esfuerce en formalizar un convenio colectivo con los representantes del personal adscrito al contrato sin interferir en el derecho de dicho personal a participar en la determinación de los conceptos en que se materializa el incremento retributivo o de las condiciones de trabajo”. El TJUE advierte que carece de datos que le permitan valorar si la formalización de tal convenio colectivo puede llevar a establecer una diferencia de retribución entre el personal encargado de ejecutar el contrato controvertido y el que estaría adscrito a la ejecución de otro contrato comparable. Cabe reseñar que ello, en cualquier caso, no supondría, a nuestro juicio, un reproche desde la perspectiva de la negociación colectiva por cuanto, en primer lugar, la propia existencia de convenios colectivos negociados libremente por los interlocutores determina la existencia de condiciones de trabajo diversas entre las distintas unidades de negociación resultantes y, en segundo lugar, por cuanto el derecho a la negociación no impone la aplicación de un único y mismo convenio sectorial sino aquel que resulte objetivamente aplicable conforme a cada legislación nacional. A nuestro juicio, el amplio margen de libertad que nuestra legislación reconoce a las partes negociadoras para determinar el ámbito de aplicación del convenio habría de permitir una posible negociación como la que fomenta el pliego de condiciones, máxime si tenemos en consideración que no exige su naturaleza estatutaria.
CITA: PASTOR MARTÍNEZ, ALBERTO, “A propósito de la STJUE de 5 de marzo de 2026, AESTE y Ayuntamiento de Ortuella, C-210/24, y la adecuación de la valoración de los incrementos salariales como criterio de adjudicación en los contratos públicos”, Briefs AEDTSS, número 26, Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2026.
* Comentario realizado en el marco del proyecto de investigación reconocido por el Ministerio de Ciencia e Innovación “La incorporación de criterios sociolaborales en la contratación pública y privada (CSCon)” (PID2022-142204NB-I00).
Briefs AEDTSS, nº 26, 2026
